2008-10-06 09:26:41來源:北京日報網友評論0點擊查看問責制:走向常態與剛性。
特邀嘉賓:
毛壽龍(中國人民大學教授)
劉春(中央黨校研究生院副院長、教授)
喬新生(中南財經政法大學教授)
陳(司法部副研究員)
問責制是政治文明建設的重要組成部分，是建設責任政府、法治政府和民主政府的重要途徑。
主持人:近期，壹些官員因重大事故被“問責”，有人形象地將2008年稱為“問責年”。如何看待問責制在中國民主政治進程中的作用和意義？
毛壽龍:自2003年以來，行政問責制在公共行政領域得到了廣泛應用，這表明了中央政府建立“責任政府”的堅定決心。在中央政府的大力推動下，許多地方政府相繼推出問責制，強化了官員的責任意識。從近幾年的實施情況來看，問責制真正達到了推動責任政府建設，促使擁有公權力的官員忠實履行職責的目的。
陳:從中國政治文明建設的進程來看，問責制是中國民主政治建設的重要組成部分，是建設責任政府、法治政府和民主政府的重要途徑。行政問責自產生以來，在促進我國經濟發展、民主政治和社會進步，重塑政府責任和形象方面發揮了積極作用，具有深遠意義。我國行政問責制的實施導致了壹批官員被問責，得到了社會各界的壹致認可，人民群眾拍手稱快。
此外，從制度設計和目前各地行政問責的實踐經驗來看，這壹制度不僅有利於避免行政權力在國家政治體系中的異化，保證政府的政治責任，而且有利於避免政府職能的官僚化，優化公務員隊伍，密切幹群關系，促使行政管理者認真履行職責，約束公務員等行使行政職能的主體，促使其真正對人民負責。
行政問責制的重點不僅要著眼於問責，更要著眼於防止失職。
主持人:如何全面理解問責制？
陳:目前，我國對行政問責制的認識和運用還處於初級階段。比如相當於領導辭職，上級整頓下級官僚作風，事故發生後的懲罰措施。實際上，上述措施在古代封建社會甚至奴隸社會都有實施。如果把現代意義上的問責制簡單等同於上述措施，顯然還沒有真正觸及問責制的根本意義。
要理解問責的含義，首先要從政治的角度來理解。中國的政治制度是人民代表大會制度，這決定了我們的政府機構是責任政府。在中國，人民代表大會不僅是立法機關，也是權力機關。行政機關是權力機關的執行機關，行政機關對權力機關負有嚴格的政治責任。我國的壹切權力屬於人民，實行人民當家作主權利的根本保證是責任政府制度，即人民代表大會對人民負責的制度和其他國家機關對人民代表大會負責的制度。行政問責制是實現責任政府的必要手段。
要全面理解問責制，就必須在概念上加深對行政問責制的深刻理解。事實上，行政問責不僅僅是讓政府官員事後為自己的行為承擔相應的責任。行政問責制的重點是防止政府官員失職行為的發生，時刻提醒政府官員註意自己的言行，及時化解政府官員失職造成的不良後果。就此而言，行政問責制的重點不僅應放在問責上，還應放在責任預防上。要有效防止相關責任的發生，就要實行制度化、常態化的問責。制度化、常態化的問責是指行政主體必須接受問責主體(立法機關、上級行政機關、公眾等)的定期質詢和聽證。)按照制度規定，經常向有關方面匯報，對問責主體的詢問做出及時、滿意的答復等。
問責制應通過程序確保所有官員在責任面前壹律平等。
毛壽龍:從形式上看，問責主要有兩種，壹種是行政問責，壹種是程序問責。前者的基礎是行政。每個官員的責任都很模糊，缺乏明確的法律依據。問責往往取決於領導人的意願。被問責的官員往往處於非常被動的地位。是辭退、辭職還是引咎辭職，或者其他處分，由上級決定。與此不同的是，程序問責的基礎是法律，每壹個官員的責任都非常明確，有充分的法律依據。是否被問責，不取決於臨時的行政決定。行政問責往往是責任政府運行的開始，但要使責任政府穩定有效地運行，還需要進壹步走向程序問責:完善責任制度的法律基礎，通過程序保證責任面前人人平等，最大限度地減少問責過程中的“丟車保帥”、“替罪羊”等問題。
行政問責應防止異化為“丟卒保車”的手段
主持人:問責制實施過程中，為什麽有人說“丟車保帥”？
喬新生:有時候我們看到有的官員剛調到某地，結果因為發生壹起嚴重的安全生產事故而引咎辭職；壹些地方官員因為沒有安全監督的義務而發生嚴重事故，不得不辭去現任職務。這其中的原因當然有很多，但我認為壹個重要的原因是我國還缺乏具體的公務員工作規則，黨政機關幹部的職責和崗位還不明確。從表面上看，黨政官員的責任重要，但仔細考察就會發現，壹些地方領導幹部的具體責任缺乏明確的法律依據。壹個地方發生重大生產安全事故後，上級官員往往會根據生產安全事故的社會影響決定官員的免職級別。壹些地方黨政官員高度重視安全生產責任，但無職無權，難以在提高安全生產方面有所作為；雖然有少數官員具體負責安全生產的責任，但由於缺乏必要的人權和財權，很難改變生產現狀。所以發生安全事故後，他們只能成為“替罪羊”。因此，如何做到權責對等，也是今後完善問責制的課題。
陳:這就是我們常說的問責秀甚至問責異化。問責的目的不僅僅是追究責任，更是預防和真正解決問題。但目前問責大多局限於辭職、免職階段，往往很少涉及如何避免類似事件再次發生、如何真正解決問題的問題。事發後，往往是壹切如常。另外，壹些地方的問責只是為了暫時平息民憤，或者轉移公眾註意力，對壹些責任人，另起爐竈。這裏並不是說有問題的人不能回來，但至少應該有壹個合理的程序和更嚴格的考核機制，而不是這裏說免職，那裏說馬上重新任命，把問責當作秀給公眾看。更有甚者，壹些地方政府部門為了淡化事件影響，以問責後免職、辭職為理由，代替追究刑事責任。這樣壹來，行政問責就異化為壹種“丟卒保車”的手段。
毛壽龍:官員問責在中國還沒有形成壹套成熟健全的制度或機制。現在壹些地方官員雖然按照壹定的問責方式被問責，比如給予行政處分，但並不影響其升遷，導致這種問責的效果受到質疑。給群眾的印象是，處分不重要，只要有關系，還是會提拔的；還有壹些官員，雖然“辭職”或者被免職，但很快就回來了，而且回的程序不公開，導致社會上議論紛紛。在這個問題上，既要防止那些被問責的官員被壹棍子打死，永不翻身，又要防止他們復出太快，甚至讓他們被不正之風模糊問責的效果。對於那些確實有長處或者在實踐中重新獲得社會尊重的人，應該通過公開的方式，特別是通過群眾選舉，讓他們重新參政。特別是對主動辭職的領導幹部，可以做出適當的安排，建立跟蹤機制。對在新崗位上進步較快、做出成績的，可以根據工作需要提拔使用，努力形成領導幹部能上能下的良好局面。
主持人:官員被問責的原因很多，問責方式也不壹樣。他們辭職，承擔責任，辭職，然後被解雇。那麽，問責的標準是什麽？
喬新生:在法律規定的範圍內，只有“免職”的概念，沒有“引咎辭職”的概念；在法律範圍之外，存在“引咎辭職”的問題。換句話說，所謂“引咎辭職”，並不是上級黨政機關主動要求黨政官員辭職，而是黨政官員在意識到問題的嚴重性後，主動承擔起行政倫理和社會倫理責任。雖然現在壹些黨政幹部“引咎辭職”，但職務消費待遇不變。久而久之，就會出現“引咎辭職”的隨意現象，其行政倫理和社會倫理功能就會大大削弱。
如何完善問責制？
陳:問責制在中國的歷史並不長。總的來說這個制度是好的，要堅持下去。但是在實施的過程中還是有壹些不完善的地方，這也是我們今後改進的方向和重點。
第壹，目前我國還沒有專門的、完善的行政問責成文法。問責的主要法律依據主要是《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《中國生產者黨內監督條例(試行)》和《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》。這三個規範性文件中，只有公務員法屬於實在法。另外兩個規範性文件雖然有壹定的約束力，但只能算是執政黨內部的紀律規範。
第二，我國各級政府和政府部門之間的壹些職責不夠明確，權限不夠明確。在追究責任時，相關部門相互推諉，存在人人有責，無人有責的情況；以至於在問責中，問責對象應該承擔什麽責任是模糊的。
第三，問責程序不完善。我國目前沒有明確的問責啟動程序，問責機制如何啟動往往取決於行政領導的意誌，沒有規範可循。目前處理問責的程序還不完善。比如，我國雖然對人大的問責職能有法律規定，但問責程序啟動後，如何進行聽取匯報、質詢、調查、罷免、免職、撤銷等問責環節，法律上還缺乏可操作的程序。
第四，現行問責主體和問責範圍過於狹窄。現有的問責仍然局限於行政機關內部上級對下級的問責，缺乏對NPC、CPPCC和公眾的問責，甚至缺乏對上級的問責。只有同壹個機構，只有上級對下級，這樣的問責制度顯然難以達到責任政府的目的。在問責的範圍上，行政問責壹般只停留在影響人命的重大事件上，壹般僅限於安全事故領域。行政問責的事由只針對濫用職權和玩忽職守的違法行政行為，不針對不作為的行政行為。問責壹般只針對經濟領域的過錯，而不針對政治等其他領域的過錯，問責的環節也多限於執行而非問責決策和監督。
主持人:如何以問責制為突破口，積極穩妥地推進我國行政管理體制和幹部人事制度改革？
喬新生:我國目前的行政體制改革涉及到很多問題。過去，中央政府和地方政府的權力劃分不明確，發生重大安全事故後，地方政府官員承擔更多責任。國家技術監督檢驗總局局長日前辭職，表明我國行政問責制正在悄然完善，“醫者不懲”的現象正在改變。
完善問責制是政治文明建設的必然要求
劉春:當前，在構建社會主義和諧社會的過程中，進壹步健全和完善公職人員問責機制，既是政治文明建設的必然要求，也是重要途徑。
健全和完善問責制度的主要內容應該包括:壹是問責的責任主體制度。即由誰來啟動和實施官員問責的制度和機制。要保證問責制的實施，首先需要有壹個完善的問責責任主體體系。實行現代問責制是民主政治的本質要求，問責制的完善必須體現鞏固和完善民主政治的目標和社會主義民主政治的基本精神。從這個意義上說，問責制的完善必須與黨內民主的完善和民主政治建設的步伐相協調。不能簡單地把問責制等同於上級對下級的懲罰。當然，在行政問責制下，要強化上級監督下級的責任，但基本上是為了達到對人民負責的目的。因此，在強化上級黨委政府問責責任的同時，為了建立長效問責機制，還必須利用現有的其他制度資源，完善官員問責制度。例如，人民代表大會根據憲法和法律對各級政府的監督權，CPPCC通過協商和問責對各級公共機構的監督，以及對人民團體依法參政的監督都需要進壹步加強。
第二，問責的對象。問責的對象是誰應該被問責的問題。問責制要求嚴格劃分責任範圍。即誰需要承擔公權力使用不當或不履行職責的責任。對此，近年來問責的對象主要是針對行政官員，但考慮到公權力的實際情況，問責的範圍並不限於此。壹般來說，問責對象的劃定需要按照權責壹致的原則進行。授權的範圍應該和問責的範圍壹樣大。否則，如果問責不符合實際的責任格局，問責就很難發揮真正的作用。我國的問責制正在建設中，需要在實踐中進壹步明確。
第三，問責問題。即責任範圍的確定。這也是壹個需要進壹步科學界定的重要問題。現實中，我們看到更多直接損害社會生活的公共事件。對於引起社會普遍不滿和震驚的事件，我們必須問責，但也要看到，這裏面也有壹個科學界定的問題。從制度化的角度，可以進壹步確定根據事件的嚴重程度采取不同的問責措施，提高問責的規範化和制度化。
第四，問責方式。問責的方式方法是問責制的重要內容。只有把方式方法真正落實，問責制的意義才能真正體現出來。近年來，壹些公共* * *事件的責任人，由於相關部門的責任缺失，在風頭過後並沒有受到懲罰和追究，仍然遊離於“問責”之外，逍遙法外。這種現象極大地影響了人民群眾對黨和政府的信任，也對問責制的嚴肅性提出了挑戰。這種現象的出現與問責手段的不落實有直接關系。因此，加強問責措施的實施仍然是完善問責過程中的壹項重要任務。
陳:要完善問責制度，壹是要完善問責的相關實體和程序法律法規，實現問責的制度化。問責的實質性法律規定，就是要明確規定問責的事項和理由，明確規定公務人員各自的責任，明確規定黨政之間、不同層級之間、副職與副職之間的責任劃分。問責的程序性法律規定是指問責的方式、步驟和證據規則。官員問責的壹般程序主要包括立案、調查、官員辯護、公布調查結果、提出處分意見、作出處分決定。官員問責程序的主要制度包括回避制度、聽證制度、申辯制度、救濟制度、公示制度和說明制度。
二要按照問責的初衷，落實問責的主體和範圍。問責由授權產生，即人民授權政府，政府授權官員，官員對人民及其政府負責，政府通過官員對人民負責。因此，官員有責任首先向公眾報告他們的行為，公民有權要求制裁那些失職的官員。另外，按照國家制度的設計，人大、民主黨派等機構有領導和監督的作用，當然也有問責的權利。問責的初衷是促進責任政府和法治政府，使政府的決策和行為更加科學合理。因此，問責的事項不應局限於已經發生的重大安全事故，而應進壹步擴大。問責的介入時間不應局限於已經發生的事件，而可以延伸到決策和監督環節，比如對壹些重大問題的質詢和聽證。
同時，要堅決避免問責作秀和異化，通過外部監督避免問責的副作用。通過政務的透明和公開，將政府和官員置於公眾監督之下。公眾知道了，就能知道誰對公眾負責，誰不負責，就能質疑和追究失職。立法機關、民主黨派和司法機關，特別是我們的執政黨，應該肩負起各自的責任，通過行政問責制來凈化公務員隊伍，確保科學、民主和依法執政，實現黨的事業、人民利益和憲法法律的至高無上。(主持人:王軍旗)
近年來有關問責制的文件和法規
2002年《幹部選拔任用條例》明確規定，領導幹部引咎辭職。
2004年年中發布的《關於黨政領導幹部引咎辭職的暫行規定》(中辦〔2004〕13號)規定，黨政領導幹部因嚴重失誤或者失職，或者對重大事故負有重要領導責任的，應當引咎辭去現任領導職務。
2007年，黨的十七大報告提出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。
2008年2月，中央提出《關於深化行政管理體制改革的意見》，提出“完善以行政首長為重點的行政問責制”。
《中華人民共和國公務員法》規定:“領導成員因嚴重失誤或者失職造成重大損失或者惡劣社會影響，或者對重大事故負有責任的，應當引咎辭職，不再擔任領導職務。”“領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務。不辭職的，應當責令其辭去領導職務。”