論公共權力的道德制約
在整個政治社會中，權力脫離了它的本質，被階級所占有，甚至被私人所竊取，用來服務於階級的利益和謀取私利。這就要求權力必須受到制約。而且，權力的道德制約在壹切有權力存在的地方都具有普遍意義。在社會主義市場經濟建設中，公共行政的發展需要探索壹條漫長的法制建設和道德建設之路，在行政制度、行政法律和行政道德的互補中實現廉潔高效的行政行為。
關鍵詞:權力/公共權力/道德約束
壹.權力和公共權力
權力是人類社會特有的現象，或者說有組織的人類社會必須用權力為“組織”提供保障。尤其是在政治社會中，權力是理解壹切政治現象的關鍵，所以政治學研究的核心永遠在權力問題上，幾乎所有的政治學家都需要對權力問題發表意見，以至於眾說紛紜。其實權力是壹種特殊的權力，它屬於人類社會特有的權力，不同於包括人體在內的壹切自然力。因為，壹切屬於自然的因素，它的力量就是它自己，除了它自己，不可能借用、占有、整合壹種超越自然能力的力量。另壹方面，人是不同的。自然存在物，如人體，往往成為群體和社會力量的載體。而且，他所承載的力量幾乎是不可估量的。有時候，個人所能承受的力量，簡直是無窮的。個人之所以有這種能力，是因為掌握權力的人是由社會系統支撐的，是壹定社會組織系統的代表。他的權力所表現出來的權力，是由壹定的社會制度所規範和鼓勵的權力，是壹定的社會組織系統按照其社會制度的原則所整合的權力，是壹定範圍內社會個體的權力的系統合成。
人們關註的權力是政治社會的權力。非政治社會也有權力，但這種權力的性質與其作為功能性力量的方向是壹致的。在政治社會中，情況就不同了。權力的公共性與其功能性權力在必要性意義上的指向的壹致性及其在實際運行中的矛盾性，造成了許多令人困惑的現象。即使在政治學家的眼中，展示的內容也是壹個謎。因此，政治學的研究重點壹直是對權力問題的分析。
從應該的意義上說，壹切權力都是公權力。雖然權力的存在範圍和適用範圍不同，但在其適用範圍內，都屬於公共* * *的範疇。換句話說，權力作為壹種有組織的力量，在其組織範圍內屬於整個組織，組織的每壹個成員都擁有這種權力。因此，權力必須服務於整個組織的整體利益。在組織成員之間發生沖突的情況下，它應該在矛盾中找到那些背後具有同性的利益。如果權力發揮了積極的作用，它不僅會在組織個體成員的利益中找到並維護* * *共同利益，還會積極促進* * *共同利益的生成。同時，作為權力主動性的進壹步延伸，它會在組織整體的短期利益和長期利益之間找到壹個平衡點，從而在促進組織整體利益最大化的過程中實現組織成員個體利益的最大化。
然而，在政治社會中，本應如此的設計變成了幻想。現實是，權力已經失去了公共性，被少數人攫取了。掌握權力的人總是借助權力把自己淩駕於權力範圍之上。對於壹個國家來說，它是淩駕於社會之上的。這就是應然和實然的矛盾。就權力的來源而言，它源於維護公眾利益和生活秩序的需要，所以本質上是壹種凝聚和體現公眾意誌的權力，是人類社會和群體組織有序運行的指揮、決策和管理能力。在階級社會，由於社會分裂為兩個對立的階級，民眾的意誌被侵蝕、被禁止，被占統治地位的剝削階級的意誌所取代，從而使權力成為維護剝削階級利益的工具，成為統治階級意誌的體現。但是，為了尋求階級統治的合法性，確保階級統治能夠被整個社會所接受，統治階級不得不在壹定程度上照顧公眾的利益，讓代表階級的權力在某些特定條件下服從公眾的意誌。但這種應然與實然的矛盾是社會基本矛盾在權力問題上的體現，所以是階級社會的根本矛盾。
早期政治社會的統治者意識到了這種應然與實然的矛盾。因此，在世界各國的封建社會階段，我們都可以看到統治者在維護權力時所使用的方略:在實踐中，他們要適當照顧公眾的利益，以獲得公眾對階級統治的接受和支持；在理論上，它試圖淡化和抹殺權力的公共性，虛構神權神話，從而增強權力作為神秘力量的神聖性和權力淩駕於公眾之上的合理性，壓迫和支配公眾。
在現代社會，當啟蒙思想家揭開權力的神秘面紗時，權力的公共性被發現了。因此，在權力問題上的應然與實然的矛盾，成為政治學家努力解決的問題。比如現代社會，權力制衡的制度設計，對民主的呼喚，對公民參與的重視，通過法律對行政行為的規範，都是為了維護權力的公平性。而公權力被私人個人占有、用於謀取私利的情況，只是在法律制度的約束上表現出了壹定程度的差異，但並沒有根本改變。
在社會主義社會，力量的源泉是無產階級和廣大人民群眾的利益和意誌。在領導者與被領導者、管理者與被管理者的權力關系格局中，發號施令和服從命令是以是否有利於無產階級和廣大人民群眾的利益，是否體現了他們的意誌為前提的。因此，社會主義權力的運行和行使具有過去任何社會權力都不可能具備的群眾基礎和科學基礎，使權力的公共性得到了制度保障。但是，社會主義社會也存在權力腐敗的問題。這種腐敗雖然沒有制度支撐的特征，但和以前的制度條件下壹樣，是壹種官僚主義和以權謀私。
這清楚地向我們證明，在社會主義條件下，權力作為公共權力具有科學基礎和制度保障，但與權力的公共性相壹致的概念並沒有建立起來。人們習慣用傳統社會的思維方式來理解權力，按照傳統社會權力運行的方式來使用權力，用權力所代表的公權力來增強或炫耀掌握權力的行政人員的權力。在階級社會，統治者把權力變成階級統治的工具或者組織壓迫的力量的做法本身就是對權力本質的背叛。如果按照這種背叛，自然會邏輯上導致統治階級中“掌握權力的個人”以權謀私的結果。但在社會主義條件下，理論規定和制度設計已經徹底告別了私權的邏輯取向，卻無法根除以權謀私的行為。因此，要保證公共權力的公共性，需要有壹場思想革命，需要建立與公共權力的科學依據和制度保障相統壹的公共權力理念，以及貫穿這壹理念的道德規範體系，使權力在運行中接受公共行政倫理的規範和約束。
第二，權力受道德約束的普遍性
盡管在階級社會中，在權力偏離其公共制度的情況下，存在著權力私有化的邏輯合理性，但統治階級與統治階級中掌握權力的個人之間仍然存在著壹種群體-自我關系。哪裏有群體關系，哪裏就有道德問題。所以，在階級社會，權力也受到道德規範的約束。在前資本主義社會，權力受到道德規範的制約，統治階級對官員是否具有道德意識，是否遵守道德規範，即是否具備官德有著嚴格的要求。在思想家的作品中，我們也可以看到這些社會中權力的道德規定。古希臘著名思想家亞裏士多德在其《政治學》中特別強調對政治善的追求，認為權力運行的理想道德境界表現為“壹切社會群體以行善為目的。”(註:亞裏士多德:《政治學》，商務印書館，1965版，第3頁。)在中國歷史上，孔子就強調“政治家是正義的”(註:《論語·顏淵》)。)，這說明權力也是要為所有人的利益服務的，而不是偏向政客私人的壹面。從國王以下，所有掌權者的為官行為都應該是清正廉明，做到公道正派，公德心，愛民不奸。在社會主義條件下，行政人員群體的道德調整更為重要，因為這壹群體在多大程度上符合道德理想，決定了社會主義公共行政的性質。也就是說，不受道德約束的行政人員，不符合道德標準的行政行為，必然官僚化，必然利用壹切機會以權謀私，從而疏遠公權力與公眾的關系，甚至在這種關系中楔入對立的種子。這是社會主義公共行政的異化。
權力道德約束的普遍性不僅存在於不同的社會制度和不同的歷史階段，而且是“官員”和行政人員在公共行政中實現自我的壹種共同方式。在中國歷史上，對德位關系的分析，說明了官員自覺接受道德約束的合理性。“禮記。《中庸》說:“大德者，得其位，得其財，得其名，得其壽。”(註:禮記。中庸思想。反之，無德，則失位。如果妳貪汙腐敗，以權謀私，妳可能會受到懲罰，甚至被斬首示眾。不僅官員需要有“德”，位高權重的君王也需要有“德”。“壹條小河流淌，壹條大河流淌。這個世界之所以大也。”(註:禮記。中庸思想。)天是因德而拜的對象；君主要想與天地享有人們的尊敬，就必須以自己的德行向世人展示，才能得到人們的衷心擁護。基於這種認識，在中國歷史上，歷代統治者及其思想家總是極力主張以德制權，並試圖建立道德信仰，以此來喚醒當權者的恥感，促使他們在身後的追名逐利中實現人格的升華，從而在行使權力時積極使自己的行為符合道德標準。
權力道德約束的普遍性還在於它能帶動全社會實現自律的普遍性。雖然權力來源於公眾，但在任何社會，掌握權力的畢竟是極少數人。按照以前的思維程序，我們可以堅持認為，“官德”和行政倫理是社會倫理的壹個子集，是整個社會倫理體系的壹部分，其內容和功能表現取決於社會倫理的狀況。所以，不是官德決定社會風氣，而是社會風氣決定官德和行政德。事實並非如此。壹個社會的“官德”和行政道德狀況，對整個社會的道德風氣有著決定性的影響。因為，無論官員和行政人員的數量多麽少，他們都直接掌握著權力，他們處於直接控制社會資源分配的地位。他們的道德行為和道德風尚不僅為大眾所關註，而且對大眾有著直接的示範效應和導向作用，影響著人們的道德風尚和民風民俗。子曰:“君子之德，小人之德。草地上的風必須被抑制。”(註:《論語·顏淵》。孔子把當權者的道德地位比作作風，把普通人的道德地位比作草。他認為草會被風吹向哪邊。表面上看起來很絕對，但仔細品味之後，感覺確實如此。從我國社會主義市場經濟建設的轉型期來看，所謂的道德滑坡和社會風氣的敗壞，不正是從“官塌”和貪汙腐敗、以權謀私開始的嗎？所以孔子希望掌權者重視道德政治，熱愛禮儀正義，清正廉明，少貪利。壹旦做到這壹點，就可以鼓勵普通人學習禮儀、道德和美好的習俗。這是“他的身體是直立的，他沒有命令，他的身體不是直立的，雖然他不服從命令。”(註:《論語·魯茲》。)
當然，在中國歷史上，有壹種將管理民眾中的“德”絕對化的傾向，即把德上升到興國安邦的地位。子曰:“以德治國，如北辰居其所，群星拱之。”(註:《論語》。治”。東漢哲學家王充也說過:“治國之道，以德為先。”(註:總的來說。非韓國。如果“為君不為君，為臣不為臣，亂也為基。”(註:“普通話。齊豫”。)作為反例:即“桀死於奢，敗於淫。”總之，“德”是壹個國家興衰的根本原因，也就是說，掌權者的道德是贏得民心的重要守則，直接影響著統治的穩定和國家的興衰。因此，歷代統治者總是要求官員“正直”、“真誠”、“修身”、“齊家”，以達到“治國”、“平天下”的目的。歷史經驗證明，把“德”絕對化是不可取的。因為在“德治”的思想前提下，“道德”的制度化還沒有實現，道德制約權力功能的發揮往往取決於最高統治者的個人素質和好惡。這是“德治”絕對化的失敗。所以隨著社會的發展，人們開始尋找另壹條更可靠的道路，於是法律制度的選擇被做出並迅速被人們接受。但是，在法制的治國方式上也存在著絕對的傾向，其結果必然和絕對的德治壹樣有害。
在公共事務管理中，道德建設同法制建設壹樣，具有普遍意義。在歷史上，法制的缺失並不意味著對法制普遍性的否定。相反，歷史上所有權力運行模式的消亡證明了法律制度的缺失。今天，行政倫理也是如此，它的缺失是極其危險的。我們強調道德在公共行政中的普遍意義，同時也強調法制在公共行政中的普遍意義。但是，我們反對任何方面的絕對化。換句話說，我們認為這兩個方面是相輔相成的。在當前腐敗猖獗、以權謀私的情況下，加強道德建設，尋求行政人員精神維度對廉政的支持，是壹項更加緊迫的任務。
三，市場經濟條件下的權力和道德約束
在現代社會，早期資產階級思想家對權力的公共性進行了充分的理論論證，形成了主權在民的思想。權力的來源沒有理論上的分歧，所以維護權力的公共性也是壹種共同的願望。在實踐中，理論的清晰性受到了挑戰，公共事務管理中背離理論的現象普遍存在。權力屬於人民，卻被少數人竊取。權力應該為公共事務的利益服務，卻往往被用來謀取私利，等等。當然，公共行政的制度設計者們也在努力解決這個問題，所以他們在完善法律和制度方面做了大量的工作。但實踐中權力與人民的背離並沒有得到根本解決。所以我們認為這是壹條無視行政倫理的法制絕對化之路。這種結果的出現，不能完全從現代公共管理的制度設計者的主觀方面去找，而應該從整個現代社會的政治經濟關系去理解。
在現代，最突出的社會特征是市場經濟的出現，它在自身發展中以不可抗拒的客觀性迫使公共領域與私人領域分離，從而使兩個領域都得到凈化。也就是說，在公共領域和私人領域的這種劃分中，私人領域可以在平等和自由的條件下，在沒有公共領域的幹涉和競爭力量的幫助下發展；公共領域作為壹個相對獨立的領域，並不直接作為個人利益糾紛的壹方而存在，因此可以為私人領域提供正義的需求，在私人領域的利益沖突和矛盾中更好地維護公共利益。然而，這壹目標在實踐中並未實現。相反，由於公私領域的分離，公私領域重疊，公私領域的管理完全政治化。因此，公共事務領域的行為準則往往從屬於政治原則。如果說在古代社會，政治和倫理曾經處於混亂的統壹狀態，那麽在現代社會，道德因素總是被排除在政治侵蝕的所有領域之外。可見，在公共管理領域，由於道德的政治排斥，忽視了權力的道德約束。
公共行政的政治化和政治對道德的排斥導致了公共行政的官僚化和公共權力的濫用。而這壹切都反映在制度上，以至於人們希望通過重新調整公共管理的制度設計來解決公共管理中的所有問題。具體實踐是在科學公共行政的旗幟下進行的，即使公共行政脫離政治，避免政治紛爭的幹擾。近年來，中國也有壹批人以科學行政的名義主張公共行政去政治化，尖銳批評公共行政中的黨派色彩，甚至認為公共行政中的黨派色彩是壹切腐敗的根源，黨為腐敗構築了保護屏障。姑且不論這些極端觀點的對錯，但就其思維路徑而言，它是政治領域與經濟領域的分野、公共領域與私人領域的分野的邏輯延續，即要求公共行政與政治的分離。如果這種新的公共行政設計仍然不能解決權力運行中的各種問題，下壹步該怎麽辦？我們能否在公共行政領域進壹步創造新的分工？顯然，進壹步的分化是不可能的。如果公共管理領域存在官僚主義、以權謀私等權力腐敗問題，那麽上述思路必然會走進死胡同。而且從美國、日本等發達國家的情況來看，政治與公共行政的分離是否成功還是壹個疑問，而且在這些國家的實踐中，公共行政中的腐敗現象並沒有根除。因此，對於那些急於懷疑黨對公共行政領導的看法的人來說，這是非常可疑的。
因此，在公共管理的制度設計中追求“差異化”並不是壹種正確的道德。相反，將規範權力的壹切積極因素整合到制度設計的方案中，所建立的公共行政體系可能更有利於權力運行機制的健康。道德可以在權力制約中發揮積極作用。因此，在公共行政中，引入道德因素，建立行政倫理規範體系，為行政倫理發揮作用提供環境支持，是公共行政制度創新的必要起點。
在人類社會的歷史演進中，“分析時代”已經結束，“綜合時代”方興未艾。在市場經濟發展的早期，政治與經濟的分離，公共領域與私人領域的劃分，以及後來公共管理中的行政與政治的分離，都具有“分析時代”的特征。然而，市場經濟的發展進入了壹個新的時期。經濟在操作系統中被政治化，政治承擔經濟職能。公共領域不斷向私人領域的腹地滲透，私人領域越來越多地承擔起公共職能。不同領域之間的交叉融合已經成為新時代的特征。因此，在公共事務管理中引入行政倫理，使其在與法律制度的互補中有效約束公共事務權力，是市場經濟發展的新要求。
發達國家和地區的實踐也證明了新時期市場經濟與行政倫理密不可分的關系。比如1978，美國第95屆國會通過了ActNo。521，公共服務道德法案；從65438年到0980年，美國第96屆國會通過了第303號法案《公務員道德法案》。這兩項法案不僅表明道德與法律是可以結合的，而且賦予公務員道德以法律意義，使得從總統、議員到最底層公務員的行為都有了道德基礎。在體制上，美國國會設立了壹個特別道德委員會和壹個公共犯罪部，其職能是有效監督政府官員和公職人員的道德。違反道德，尚不構成刑事犯罪的，由道德委員會督促其主動辭職，觸犯法律的，由公共犯罪部門移交司法機關依法懲處。意大利還頒布了國家公務員道德準則，約束公務員幾乎所有的行為。在芬蘭，如果公職人員接受商界的任何邀請去吃飯和旅行，都被視為賄賂。在香港，公職人員接受邀請吃飯。如果壹頓飯的平均費用分攤超過公職人員月工資的1%，則屬於受賄行為。此外，這些國家和地區的法律普遍對腐敗行為處以嚴厲的懲罰。對於違反反腐敗法律的政府官員，無論其地位和資歷有多高，壹旦發現並獲得足夠的證據，就會鋃鐺入獄，名譽掃地。
當然，發達國家和地區在公共事務管理中引入道德因素完全是因為實踐，理論研究還遠遠不夠，不像資本主義制度建立時，是以啟蒙思想為指導的。然而，在公共行政中引入道德因素代表了公共行政發展的歷史趨勢。在完善社會主義市場經濟的過程中，我們需要有更多道德內涵的公共行政；在反腐倡廉的過程中，我們需要做出道德選擇。廉潔的行政和健康的權力運行機制離不開行政倫理。因此，必須加強道德對權力的制約。