城鄉二元結構體制是我國經濟和社會發展中存在的壹個嚴重障礙，主要表現為城鄉之間的戶籍壁壘，兩種不同資源配置制度，以及在城鄉戶籍壁壘基礎上的其他問題。“城鄉二元結構”是什麽？1．城鄉之間的戶籍壁壘。1958年1月全國人大常委會第三次會議討論通過《中華人民***和國戶口登記條例》。這標誌著中國以嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。在改革以後，暫住證制度既可以看做是這種城鄉壁壘存在的標誌，也可以看做是弱化這種壁壘的壹種措施。2．兩種不同的資源配置制度。改革前中國社會中的資源是由行政性的再分配，而不是由市場來進行配置的。比如，教育和公***設施的投入。城市中的教育和基礎設施，幾乎完全是由國家財政投入的，而農村中的教育和設施，國家的投入則相當有限，有相當壹部分要由農村自己來負擔。3．以戶籍制度為基礎的城鄉壁壘，事實上是將城鄉兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。這兩種社會身份在地位上的差別，從城鄉之間存在的事實上的不通婚上就可以看得出來。目前國家每年為城鎮居民提供上千億元的各類社會保障（養老、醫療、失業、救濟、補助等），而農民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農民還要上交鄉村統籌為五保戶、烈軍屬提供補助救濟。改革開放以來，我國實行了壹系列旨在促進城鄉經濟協調發展的改革舉措和政策措施，如全面推行家庭聯產承包經營責任制，實行農民土地承包權的長期穩定；調整優先發展重工業的工業化戰略，支持農業和輕工業的發展；支持發展鄉鎮企業，促進農業剩余勞動力就地轉移；逐步放開農產品流通和價格，培育農村商品市場；實施城鎮化戰略，積極發展小城鎮等。但是，不可諱言的是，我國城鄉差距擴大的趨勢在繼續發展，城鄉二元經濟結構的矛盾在趨於強化。城鄉差距擴大表現在城鄉居民的收入差距上，近年來農民人均純收入增長遠遠落後於城市人均可支配收入增長，城鄉收入之比由1978年的2．57?1983年壹度縮小為1．82?此後就不斷擴大，2003年擴大為3．231；已超過改革開放初期。假如考慮到城市居民享有的各種福利和補貼，而農民收入中包括生產經營支出等因素，實際收入差距可能要達到6?1。在我國經濟社會面貌已經發生巨大變化，社會生產力和綜合國力已經有了明顯提高的情況下，城鄉二元經濟結構依然十分突出，除了受工業化階段和生產力發展水平制約外，關鍵還是制約城鄉二元經濟結構的諸多體制性問題尚未得到根本解決，主要表現為：城鄉有別的治理體制計劃經濟時期，為了加快工業化建設，國家壹方面運用行政手段，如通過強制性糧食統購統銷和工農產品剪刀差，將農業剩余轉化工業積累；另壹方面限制農村人口向城市遷移，以維持資本密集型城市大工業的發展。改革開放以來，在計劃經濟時期形成的城鄉有別的戶籍治理、勞動用工和社會福利制度在相當程度上被沿襲下來，盡管壹些地方進行了戶籍制度改革，但這些改革因為隱藏在背後的社會福利等諸多因素，需要支付的社會成本較高，進展還不大，因而城鄉居民在就業機會和社會福利水平事實上的不平等還未根本改變。城鄉分割的市場體系從商品市場看，農民由於組織化程度低，壹般只能進入城市集貿市場進行零星的、小規模的現貨交易，基本上沒有進入批發市場，更難以參與大宗遠期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農產品批發貿易基本仍由國有流通企業壟斷經營。從要素市場看，貨幣市場和資本市場因農業平均利潤率偏低和受利益驅動，主要面向城市經濟，城市相對充裕的資金沒有進入農村，農民參與進入市場和資本市場的條件和渠道都十分有限；農村土地轉化為工業和城市建設用地還不能直接市場化，必須通過國家征用轉化為國有土地後才能進入市場，壹級市場由國家控制，二級市場農民很難進入，農民在土地交易中處於弱勢地位，難以分享農地向非農地轉化過程中形成的巨額增值收益。城鄉分離的工業化模式計劃經濟時期集中農村資源推進城市工業化，在很大程度上阻隔了我國城鄉經濟壹體化進程。改革開放後，實行城鄉分離的工業化模式，農產品生產、流通和加工沒有形成有機聯系，農民難以分享農產品的加工增值收益；鄉鎮企業在治理體制上獨立於行業治理之外，既無所不包，又自成體系；農村“離土不離鄉”的工業化和城市工業化並行發展和過度競爭，使得農村工業在市場供求格局發生變化和國內市場與國際市場對接後，發展空間受到明顯制約，吸納農村剩余勞動力的能力減弱，直接和間接地影響到農民分享工業化的成果。實行有別的投入機制計劃經濟時期，為了維持資本密集型城市大工業的發展，國家將資金、技術、人才等生產要素集中投向城市，同時依靠農業積累支持城市工業發展。改革開放後，壹方面，農村的資本、勞動力和土地等生產要素在經濟效益驅動下，向城市轉移和集聚；另壹方面，國家在基礎設施和科教文衛等公***服務設施投入上，繼續向城市傾斜，農村卻在壹定程度上依靠自我積累，如“三統籌、五提留”，進行相應的基礎設施和公***服務設施建設，由此帶來城鄉在基礎設施和公***服務設施等各方面的差距不斷擴大。綜上所述，體制性因素事實上形成了農業和農村發展與工業化和城市發展的相互隔離，是城鄉二元經濟結構的關鍵。4改革的困難充分熟悉改革的長期性、艱巨性和復雜性建立有利於改變城鄉二元經濟結構的新體制，促進城鄉二元經濟結構向現代壹元經濟社會結構的轉變，是壹場深刻的社會變革。不僅包括用城市生產方式和生活方式改造農村生產和生活方式、生產要素重組和農村人口向城市的流動和遷移、城鄉產業有機整合和組織方式的變化等，還包括整個社會結構、組織、文化等的變遷。這個過程是壹個伴隨我國社會主義初級階段很長的歷史過程，不可能壹蹴而就。但是，在城鄉二元經濟結構矛盾日趨突出的情況下，我們必須充分熟悉加快推進改革的必要性和迫切性，不失時機地在重要、關鍵環節推進改革。實現城鄉經濟壹體化是伴隨我國現代化進程的長期歷史過程，也是壹個不斷適應經濟社會發展進程要求的復雜的社會經濟過程，必須充分熟悉到這個過程的長期性、艱巨性和復雜性，熟悉到面臨的矛盾和困難。要肯定，我國傳統的城鄉二元經濟格局已經發生了明顯變化，城鄉市場分割的局面已經有較大改善。但是，也應該看到，城鄉二元經濟結構的關鍵性體制因素，如城鄉生產要素市場的統壹、農村土地征占用制度的改革、社會保障制度的建設依然滯後，有些深層次問題還沒有取得突破性進展，還有很長的路要走。對此，要有充分的估計。要循序漸進和重點突破相結合，根據條件成熟程度，不失時機地在重要環節取得突破；根據各地區經濟發展水平，在局部地區先行突破，帶動整體推進。5統籌發展深化改革，統籌城鄉發展建立和完善有利於城鄉壹體化的體制和機制，就是要以體制和政策創新為突破口，改革不適應社會主義市場經濟體制要求、不利於城鄉經濟壹體化的各項制度，從根本上消除阻礙城鄉壹體化的體制和政策障礙，促使城鄉經濟體制向不斷適應完善社會主義市場經濟體制內在要求的方向轉變，為促進城鄉二元經濟結構向現代壹元經濟社會結構轉變創造良好的體制條件。深化戶籍改革深化戶籍制度改革，逐步統壹城鄉勞動力市場。在有條件的地區取消城鄉戶籍差別，取消農業戶口，以合法固定住所或穩定職業為依據，實行新戶籍治理制度。農民取得城市戶口以後，與原城市居民壹樣，盡同等義務，享受同等權利。逐步取消城市各種消費補貼和城市特有的社會福利，同時逐步加大對農村的公***設施和公***服務的投入，較大幅度的提高農村居民的福利水平。“土地換社保”推進農村土地征占用制度改革，實行“土地換社保”的政策。改革土地征占用制度，要嚴格區分公益性用地和經營性用地，公益性用地要提高補償標準，合理調整土地增值收益在國家和農民間的分配關系；經營性土地要真正引入市場機制，開展集體用地交易試點，由市場機制決定土地占用價格。探討建立中心政府、省級政府與省以下政府的土地出讓金的分成制度，並將土地出讓金納入國家及地方預算，以體現國家對土地的所有者權利，抑制地方政府的擴張沖動和對土地資源的粗放性使用。探索土地出讓金按年征收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促進地方土地資源的可持續開發和利用。農業用地非農化實現“土地換社保”的政策，農業用地轉為非農用地形成的批租收益的壹定比例，建立專戶定向用於失去土地農民的社會保障。稅費制度改革加快農村稅費制度改革，逐步統壹城鄉稅制。統壹城鄉稅制的主要對策，壹是逐步減征直至最終取消農業稅，農民和城市居民壹樣繳納個人所得稅、增值稅，由此形成的地方財政缺口由中心和省級財政轉移支付解決。二是逐步建立和完善農村公***財政體制，過渡期內可加大中心和省、地三級對農村財政轉移支付的同時，逐步減免和取消鄉鎮統籌等收費，將農村公益性支出和鄉鎮行政治理支出列入政府預算，並逐步增加農村基礎設施和公***服務設施建設投入。三是鞏固和完善縣統籌為主的農村義務教育，有條件的地方逐步實行省和縣統籌，區別情況實行不同的統籌比例，中心逐步加大對農村義務教育的投入。第四，促進最低生活保障向農村延伸，逐步擴大社會保障在農村的覆蓋面。在有條件的地區，促進最低生活保障體系向農村延伸和覆蓋進入城市的農民，逐步實現最低生活保障城鄉壹體化。有條件的地區逐步擴大社會保障體系的覆蓋面，首先覆蓋農業用地非農化過程中失去土地的農民，再覆蓋進入城市就業並願意退出承包地的農村轉移人口，進而逐步覆蓋到農村地區。提高農民福利加大農村基礎設施和公***設施投入，提高農民福利水平。加強交通、通訊、電力等基礎設施的城鄉統籌規劃。規範對農村公***品投入並使其制度化，國家新增財政收入和股權收益，用於投資和社會福利支出的，大幅度增加農村的分配比例。第六，提高農民生產經營的組織化程度，增強參與市場競爭的能力。鼓勵農民建立新型的經濟合作組織，增強農民獲取市場信息和參與市場競爭的能力。發展農村金融積極發展農村金融，活躍農村金融市場。按照市場化原則，適當放寬對農村中小企業和農戶貸款利率的浮動範圍。促進農村信用社的股權多元化，股權形成和流動的開放化，努力消除資金流動的城鄉封鎖和分割。在加強監管、防範風險的前提下，謹慎積極地促進民間金融發展和改革創新，有條件地放寬對民間金融發展的限制和約束，促進農村金融市場發展。第八，深化鄉鎮行政治理體制改革，切實精簡鄉鎮機構和人員。穩妥地推進撤鄉並鎮，適當擴大鄉鎮政府服務半徑，不斷提高事效率。有條件的地方可試點推行鄉鎮政府改為縣政府派出機構的改革，減少行政治理層次，大幅度減少行政治理人員，降低行政治理成本。6期待解決城鄉二元結構實際上是壹個非常重大的問題。城鄉二元結構全世界都存在，因為城市和農村、工業和農業，無論從形態上還是運行機制上，都是不壹樣的。所以有二元的表現。美國有二元結構問題，日本也有二元結構問題，值得重視的是二元結構下的體制機制問題。比如改革開放前的工農產品不平等交換，剪刀差是體制機制問題。改革開放後，工農產品不平等交換，剪刀差問題得到了消除。但要素流動中的體制機制問題仍然存在，比如前幾年農民工進城務工，在某些崗位不能獲得同工同酬，就是體制問題。又比如，農村土地征占用過程中，農民利益流失、地方政府和用地企業獲利的現象也是體制機制問題，這種體制機制問題應該引起足夠的重視。解決這種體制機制問題，根本的法是要按十七大精神，用城鄉統籌的方式予以解決。當前，要努力在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公***服務以及勞動就業等方面實現城鄉工農平等發展。當然，城鄉二元結構造成的深層次矛盾不是壹天兩天能夠解決的，需要花大工夫，經過長期努力予以解決，要從城鄉二元結構的薄弱環節入手，比如說先解決勞動力的平等就業問題，進而解決城鄉公***產品平等供給問題，再解決土地資本等要素在城鄉間配置的公平問題。從根本上講，化解城鄉結構的深層次矛盾，既需要按市場化取向深化改革，也需要政府不懈的努力。這裏邊有大量的制度安排，也有大量的政策導向，需要逐步的建立健全和完善。7改善思路城鄉接合部是壹個極具中國特色的地域概念，它因中國特色的政治屬性——城鄉“二元”管理體制而存在，所涉及的問題遠比壹般的純城區或純農區復雜得多。因此，以破解城鄉“二元結構”為突破口，深入研究這壹地區的“致病”根源，以城鄉協調發展的改革思路，探尋解決本地區社會問題的有效途徑，不僅有助於提升北京城市的現代化管理水平，而且對未來實現城市化的地區也具有重要的借鑒作用。?城鄉接合部壹個問題久治不愈的“痛感”地帶?（壹）北京市城鄉接合部區位概念?北京的城鄉接合部有廣義和狹義之分：相對於東城、西城、崇文、宣武四個純城區而言，朝陽、海澱、豐臺、石景山四區為廣義的城鄉接合部地區。但事實上，具有典型城鄉人口混居特征的地區是在街道事處、鄉（鎮）行政管轄區界限不明的四環路附近的環狀地帶，即我們重點關註的狹義城鄉接合部地區，它是壹個隨著城市產業和住宅區不斷向近郊擴散，從而使原來以農村為主的市郊地帶較快演變為兼有城鄉特色的特殊空間。?（二）區域社會問題久治不愈，成為社會轉型時期各種矛盾沖突的交會地如果人們驅車沿四環路壹帶的某些城鄉接合部地區轉轉，不難發現壹個與城市高樓大廈和鄉村田園風光截然不同的景象：設施簡陋、空間狹小、私搭亂建的房屋破壞了原有村鎮規劃的格局；垃圾渣土隨處可見；街巷路面狹窄不平；風天塵土飛揚，雨天泥濘難行，旱廁氣味難聞。生活跡骸管繳攮劑歸烯害樓環境的惡化使地區社會治安環境“雪上加霜”：全市33個實行掛牌督戰的高發案地區幾乎全部集中在城鄉接合部地區，吸毒、販毒、惡性案件屢禁（打）不止；區內的出租房，尤其是非法出租房成為藏汙納垢的場所……難怪有記者用“城市爛邊”來形容城鄉交界的環形地帶。?作為城區向外擴張的伴生物，城鄉接合部問題由來已久，大體要追溯到20世紀70年代中期，只不過當時國家征用農地數量有限，問題發生的地域範圍和對社會的影響程度較小而已。改革開放後，北京城市建設速度日新月異，國家在城郊征地數量成倍增長。據統計，截至2002年底，朝、海、豐、石四區的耕地面積僅存1.28萬公頃，與改革開放初期的1978年的5.23萬公頃相比，減少了3/4。而政治體制改革落後經濟發展速度的局面，使得“二元”社會管理體制根本無法應對這壹地區人口快速流動引發的諸多社會問題。經濟、社會矛盾的疊加與累積，使許多問題積重難返。城鄉接合部已成為政府頭疼、百姓不滿的“痛感”地帶。8
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