自2020年3月1日住建部、發改委聯合發布的《房屋建築和市政基礎設施工程施工總承包管理辦法》正式實施以來，全國多地出臺相關細則，促進總承包模式的市場發展，進壹步規範和引導總承包模式的實際應用。
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2020年7月13日，山東省住房和城鄉建設廳、山東省發展改革委出臺十項措施，落實工程總承包管理辦法，提出工程總承包實施範圍，明確承包商和項目經理對質量負終身責任，承包商或分包商不得墊資施工。
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2020年8月15日，安徽省住建廳發布《關於加快發展房屋建築和市政基礎設施工程總承包的通知(征求意見稿)》，明確總承包的適用範圍、實施方式、履約認定、工程評標、合同價格管理等。
三
2021 1 10月28日，北方省住建廳、湖北省發展改革委、湖北省公共資源交易監督管理局聯合發布《湖北省房屋建築和市政基礎設施工程總承包管理實施辦法》，明確了總承包方式的適用範圍、工程發包條件、工程承包商資質、項目經理資質和業績互認。
四
2021年2月3日，浙江省建設廳、省發改委發布《關於進壹步推進房屋建築和市政基礎設施工程總承包發展的實施意見》，提出穩步推進工程總承包，大力培育總承包單位，規範總承包項目發包承包，優化總承包項目實施，規範聯合體承包管理。
可以看出，近年來，總承包模式在國內建設管理中的應用和推廣正處於快速發展時期，但需要客觀地認識到，從國際建設管理的角度來看，總承包模式在國內項目中的發展無論是發展時間還是發展程度都不成熟，在試點應用過程中仍面臨諸多發展問題，迫切需要進壹步規範管理。
1，總承包的現實困境
2016是國內工程總承包模式快速應用和發展的壹年。國家先後出臺《關於進壹步加強城市規劃建設管理的若幹意見》、《住房城鄉建設部關於進壹步推進工程總承包發展的若幹意見》、《住房城鄉建設“十三五”規劃綱要》等多個重要文件，大力推廣工程總承包模式。各地也出臺了試點文件，在投資項目中積極采用總承包管理模式。
目前，從各地總承包模式試點實踐來看，國內總承包模式在發包方市場接受度、承包商資質能力、項目投資控制風險、承包商責任風險等方面還存在壹些問題。
雇主的市場接受度
從市場角度來看，大多數業主深受傳統合同管理模式的影響，習慣於掌控項目管理的壹切權力，在項目建設管理過程中占據主要控制和主導地位，難以接受總承包管理模式下突然出現的“權力失控”，如無法隨意控制設計變更、插手材料采購等。
同時，業主對承包商的誠信和履約能力信任有限，如擔心承包商將工程層層轉包，工程造價被盤剝後影響工程質量和安全；再比如，承包商是否真的具備項目總承包所要求的全面統籌管理能力，是否有足夠的經濟補償能力。因此，工程總承包模式在市場推廣應用過程中，面臨著業主壹定的市場接受阻力。
承包商的資質能力
總承包模式是壹種項目實施的組織結構，實現了設計(勘察)、采購、施工、試運行的深度融合。客觀上，這就要求總承包項目的承包商能夠同時勝任設計、施工、采購等環節的管理任務，具備全面的項目管理能力。
目前，我國有很多同時具備設計和施工資質的建築企業，但在實踐中，大部分建築企業仍然將設計服務進行分包。由於缺乏施工管理、招標采購、造價合同管理的實踐經驗，以設計單位為首的大部分總承包企業也選擇分包施工。
項目投資控制風險
總承包項目的發包階段通常是初步設計階段。此階段由於前期設計深度不夠，不確定因素多，存在漏項、深度不夠等諸多問題，導致後續變更較多，項目投資控制風險較大。同時，國內工程建設領域長期以來受到低價中標的影響。承包商的主要盈利方式之壹是前期低價中標，後期從工程變更索賠中獲利。這種盈利模式也影響了總承包項目的實施效果，增加了總承包項目的投資控制風險。
承包商項目風險
由於項目總承包模式發展較晚，實際應用不成熟，業主為了規避項目管理風險，往往會設置嚴格的合同條款來轉移自身風險。如果使用單壹的“固定總價合同”將所有或大部分風險轉移給總承包商；再比如設定高額的合同賠償。同時，業主明示或暗示承包商墊付資金、套取資金，或延遲支付工程款，也會給總承包商帶來較高的工程風險。
2.突破現實困境的進壹步政策引導。
針對國內工程總承包模式試點實踐中出現的種種問題，中央先後頒布實施了《房屋建築和市政基礎設施工程總承包管理辦法(征求意見稿)》、《房屋建築和市政基礎設施工程總承包管理辦法》和《建設工程總承包合同(示範文本)》(GF-2020-0216)，進壹步規範工程總承包管理。
分包管理
如前所述，實踐中我國總承包單位普遍缺乏施工管理、設計管理、招標采購、造價合同管理等綜合項目管理能力。因此，大多數總承包單位往往將設計部分或施工部分進行分包。
從總承包的長遠發展來看，總承包單位應具備施工管理、設計管理、招標采購等綜合項目管理能力。但基於目前總承包在我國的發展現狀，《房屋建築和市政基礎設施工程總承包管理辦法(征求意見稿)》提出，總承包單位僅具有相應設計資質的，應當將總承包項目中的全部施工業務分包給具有相應施工資質的單位，不得將主體部分的設計分包給其他單位。總承包單位僅具有相應施工資質的，應當將總承包項目中的設計業務全部分包給具有相應設計資質的單位，不得將工程主體結構施工分包給其他單位。
即允許總承包方對其不具備的資質管理任務進行再承包。《房屋建築和市政基礎設施工程施工總承包管理辦法》正式稿雖然沒有明確指出總承包單位可以將工程分包，但也沒有提出限制性規定。根據“法無禁止即可”的原則，文件並未禁止總承包商將設計或施工部分全部或部分分包出去。
承包商資質管理
值得註意的是，《房屋建築和市政基礎設施工程總承包管理辦法(征求意見稿)》對總承包方資質的要求是“總承包方應當具備工程設計資質(建築工程設計事務所資質除外)或者總承包資質”，即單項資質要求。但《房屋建築和市政基礎設施工程施工總承包管理辦法》正式征求意見稿提出“總承包單位應當同時具備與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體”，即雙重資質要求。
從這種不同的對比來看，文件允許總承包商將不具備相應資質的管理任務進行分包，而是用“雙資質”的資質等級對總承包商未來的綜合業務管理能力提出要求。換句話說，將設計或施工任務分包出去或采用聯合體模式只是適應當前市場發展形勢的壹種過渡措施，總承包商的長遠發展目標必須是具有設計、施工等綜合業務管理能力的建築企業。
投資控制風險
鑒於初步設計深度不夠、試點實踐中存在諸多不確定因素導致後續多次變更帶來的投資控制風險，增加了202110正式實施的《建設工程施工總承包合同(示範文本)》(GF-2020-0216)。
雇主的要求
指名為“雇主要求”的文件，它構成合同文件的壹部分，列出了工程的目的、範圍、設計和其他技術標準和要求，以及合同雙方同意的修改或補充。
項目列表
指發包人提供的工程細節，註明勘察費(如有)、設計費、建築安裝費、設備購置費、暫估價、暫列金額及雙方約定的其他費用的名稱和相應數量。
承包商項目風險
《房屋建築和市政基礎設施工程總承包管理辦法》第二十六條指出，政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定保證到位，總承包單位或者分包單位不得墊資施工。同時，《建設工程施工總承包合同(示範文本)》(GF-2020-0216)增加了“責任限制”和“合同價款支付”的內容。
1，責任限制
承包商對雇主的賠償責任不應超過專用合同條件中規定的最高賠償額。專用合同條件未約定的，承包人對發包人的賠償責任不超過簽訂的合同價格。但對於因欺詐、犯罪、故意、重大過失、人身傷害等不當行為造成的損失，賠償責任限額不受上述最高限額的限制。
2.支付合同價格
雇主應制定資金安排計劃。除非專用合同條件中另有約定，如果雇主打算對資金安排進行任何重要的變更，應通知承包商變更的細節。如果承包商收到的變更指示的價格高於已簽訂合同價格的10%或累計變更的總價超過已簽訂合同價格的30%;或承包人未能按照“合同價格和付款”收到付款，或承包人知道發包人的資金安排發生了重要變化但未收到發包人上述重要變化的通知，承包人可在28天內隨時要求發包人提供能按照合同支付合同價格的相應資金來源的補充證明。
工程總承包模式在我國尚處於初步發展階段，在各地的試點實踐中也存在壹些發展問題，如承包商的企業資質能力不夠全面、項目投資控制風險、承包商的項目管理和財務風險等。針對這些現實困難，國家研究制定了《房屋建築和市政基礎設施工程施工總承包管理辦法(征求意見稿)》、《房屋建築和市政基礎設施工程施工總承包管理辦法(示範文本)》(GF-2020-0216)等壹些重要文件，進壹步規範工程總承包管理，推廣工程總承包模式。