2.草原生態補償機制嚴重滯後。牧區草場是牧民的全部生產力，與農民不同的是，退牧還草就意味著有相當壹部分牧民要把僅有的草場貢獻出來，不得不主要依靠項目工程補貼款維持生計，生活因此而陷入困境。牧民為草原生態的保護和建設做出了犧牲，付出了代價，但草原生態補償政策措施遲遲不能出臺，加上項目區牧民享有的補貼與農民土地補償反差大，牧民心理不平衡，反應強烈。值得註意的還有：當前在不少地方經濟發展中，壹些企業在草原上開發石油、礦產煤炭等資源，不僅當地政府不知曉，資源稅、所得稅為零，而且嚴重破壞了草牧場，牧民毫無補償，對此基層呼聲很大。
3.生態移民難度大。壹是國家給予的政策補貼資金較少，無法滿足移出牧民的生產生活需要;二是移出牧民實現穩定就業辦法少，有的地方牧戶與轉移前相比，總體收入沒有增加，個別反而出現了下降趨勢，致使有的移出牧民又返回原地。
4.草原畜牧業整體水平較低。目前，我區傳統畜牧業仍然占很大比重，二、三產業的發展速度相對緩慢，產業化經營尚處於起步階段，龍頭企業規模小、帶動作用不夠，科技推動支撐力度不足，品種改良、個體產出水平尚有較大差距，尤其是良種繁育體系建設，規模化質量效益型的轉變還未實現，畜產品加工業相對滯後，與農區畜牧業的發展還存在較大差距。同時，草原畜牧業基礎建設薄弱，全區33個牧業旗縣，自治區每年僅安排500萬元防災救災基地建設專項資金，牲畜棚圈、飼草料基地、牧用機械等建設和科技投入嚴重不足。
5.草原畜牧業投入不足，政策扶持力度小，覆蓋不均衡，“三牧”與“三農”補貼反差大。據農牧業廳相關部門和財政廳資料顯示，現在涉農補貼在我區有13種。2007年國家和自治區農牧業各項補貼和建設資金約50億元，其中給農民的各項直補資金總計30.8億元，其它獎勵資金和標準糧田基本建設資金7億多。而畜牧業補貼僅有5項約3.6億元。農業補貼除去壹些技術性、風險性的間接補貼外，增加了大量惠農直補和價格波動補貼，而畜牧業補貼中有較大部分屬技術性間接補貼，如奶牛凍精補貼和疫病防治疫苗補助，占補貼額的43.1%，是補給相關技術部門的；退牧還草工程國家只補貼飼草糧，占補貼總額的14.9%，僅限於760萬畝禁牧區、1350萬畝休牧區範圍內的牧民享有，其它大部分牧區沒有享受到這項補貼。還有奶牛後備母牛補貼在農區以及城郊結合地區投入比例較大，只有肉牛、肉羊、絨山羊、細毛羊這幾項直接補貼與草原畜牧業的發展密切相關，還是自治區下撥2020萬補貼資金，在全區54個旗縣實行，但數額很小。綜合起來計算，涉及牧業牧民直接補貼資金不足0.5億元，農民與牧民享有的直接補貼資金比例約為66?1，存在較大的反差，國家直接補到從事草原畜牧業牧民身上的資金少，涵蓋面十分有限。
（二）關於牧民增收的問題
1.牧民收入增長緩慢。據自治區統計局統計，2003年牧民人均純收入為3201元，2007年為5510元，年均增長14.5%，而同期牧民人均支出由2003年的2837.04元增長到5235元，牧民人均純收入減去人均支出余額由364元減少到275元。與農民對比，農民人均純收入由2003年的2133元增長到2007年的3750元，年均增長15.1%，而同期農民人均支出由1055元增長到2145元，農民人均純收入減去人均支出余額由1078元增加到1605元，可見牧民實際收入增長速度低於農民。東烏旗為我區最大牧業旗，也是牧民收入最高旗，2007年牧民人均純收入8582元，同比增長21.1%，而人均生產生活費用支出9856元，同比增長62%，2008年上半年牧民人均生產費用同比增長94.8%，實際增長為負數，生產費用是歷年來同期增加額度最多、增速最快的時期，主要原因是生產生活資料價格上漲較快，牧民增收困難。
2.實施草原保護制度過程中牧民收入出現新情況。實行草原保護制度對草原畜牧業的可持續發展和草原生態文明建設發揮了重要作用，取得了重要成效，但也給牧民增收帶來壹些新的困難。壹是實行草畜平衡，使得牧民養殖數量嚴格地受到所承包到戶草場面積的限制，降低了牧民養殖牲畜的頭數，給牧民增收帶來直接影響。據自治區農經站提供數據，我區牧民家庭經營所得由政策實行前（即2002年前）到政策實行後，收入總量減幅為26%，人均純收入由政策實行前的2701元下降到政策實行後的2168元，減幅為25%。二是實施退牧還草工程和禁牧休牧政策，加大了牧民生產成本。據自治區統計局提供數據，2005年牧業生產中間消耗比2004年增加了21.8%，其中飼料、飼草增加的幅度最大為25.5%，燃料、用電量、畜牧用藥的增長幅度超過20%，2007年牧民用於生產占總支出的81.48%，2008年由於國際石油價格飛速上漲，畜牧業生產費用進壹步增加，畜牧業純收入大幅度下降。
3.牧民增收渠道單壹，中低收入牧民增收困難。由於畜牧業經營飼養方式的轉變還不能馬上到位，加之科技支撐力度不強，標準化防疫、模式化圈養、短期育肥等適用技術普及率低，牧民自我積累、自我發展能力不高，還要受市場、氣候、災害、疾病等多種因素的影響和制約。因此，對於收入中85%以上來自畜牧業的牧民來講，增收還有很多自身難以解決的困難。特別是在視察中發現，壹些牧區70%的牲畜集中於25%的大牧戶手中，畜牧業收入和牧民人均收入很大程度上得益於牧業大戶的拉動，而75%屬中小牧戶，人均純收入低於平均線，增收困難。據克什克騰旗調查，有38.4%的貧困牧民，他們的收入僅占牧民總收入的9.8%，有7.5%的牧民人均收入在8000元以上，他們的收入卻占牧民總收入的17.4%，大戶掩蓋下的貧困問題明顯。此外，牧民人均負債嚴重，僅錫盟人均負債達6600元左右。值得註意還有，牧區貧困戶在壹些地區有擴大的趨勢。
三、幾點建議
針對我區草原畜牧業建設和牧民收入方面存在的問題，提出以下幾點建議。
（壹） 關於草原畜牧業建設方面的建議
1.建議在新壹輪學習實踐科學發展觀活動中，結合自治區民族地區特點，進壹步深化對草原畜牧業發展的認識，增強對牧民增收的關註度。切實要把“三牧”問題擺在與“三農”同等重要的位置上加以重視，強化分類分析、分類研究、分類指導的力度，要註意在大農業概念下，防止以農代牧、以農蓋牧的傾向，主管部門和統計部門要加強為決策層服務的科學性、準確性和針對性。基於近年來我區經濟的迅速發展，特別要加大工業反哺草原畜牧業的力度，在政策優惠、資金扶持上應更多地向牧區傾斜。建議自治區進壹步突出草原的地位和作用，將草原列為自治區國土資源整治的主要內容，並盡快制定草原生態建設規劃法，完善《草原法》，促進草原自然生產力和經濟生產力的恢復和發展，把草原生態保護建設納入法制化軌道，使其具有剛性約束。
2.完善退牧還草工程後續政策。壹是建議國家每年安排內蒙古退牧還草的規模能夠達到5000萬畝，並參照退耕還林後續政策，將退牧還草禁牧休牧飼料糧補助年限再延長10年，同時相應提高補助標準。二是建議進壹步充實工程建設內容，增加劃區輪牧、飼料糧基地、牲畜棚圈、青貯窖、飼草料加工機械和水利等建設內容。三是建議在退牧還草項目實施過程中，增加工程後期管護經費，給予草原監理部門適當的工程管護補助費。四是建議增加錫林郭勒盟、赤峰市、烏蘭察布市、呼和浩特市、包頭市和烏海市為項目實施範圍，並對建設規模達到或超過中、重度退化草原面積的旗縣繼續安排退牧還草工程。
3.積極爭取國家政策支持，加大自治區財政投入力度。在牧區資源開采方面，應積極爭取國家運用經濟杠桿調整企業與地方利益關系，解決地企***享資源、***同發展問題，提高資源稅，建立和開征生態環境保護稅，改革利益分配方式和機制。在完善投入體系方面，要充分發揮財政的經濟杠桿作用，利用政策導向和財政功能，采取貼息貸款、稅收優惠以及財政補貼、以獎代補等各種手段，引導、鼓勵和吸納各方面資金向草原畜牧業建設投入，逐步建立多渠道、多形式、多元化投入體系。考慮到自治區經濟總體實力已具備扶持草原畜牧業發展和牧民增收條件，建議在自治區新增財政收入中加大向草原畜牧業傾斜和投入力度，有些重要方面，可在國家補貼未下達前率先在自治區實行對牧民的直接補貼政策。在傾斜政策中應優先考慮支持產業化項目，對優勢畜產品基地建設、基礎設施建設、優良畜種的培育以及牧民經合組織都要大力扶持，並對畜產品大旗予以獎勵。
4.積極支持生產經營方式轉變，大力推進規模化生產。建議自治區每年安排壹定數量專項資金，加強牧業先進實用技術研發、引進和集成配套，對牧區規模養殖場和家庭牧場實施專項推進，突出抓好畜禽良種、飼料供給、動物防疫養殖技術和環保措施建設，註重改善基層牲畜改良支撐體系的基礎設施條件，改進技術服務手段，逐步加快畜牧業現代化裝備步伐。切實加大肉牛、肉羊雜交改良力度，重點扶持諸如西門塔爾牛、烏珠穆沁羊、阿爾巴斯羊等優勢畜種發展，著力提高良種牲畜比重，對積極響應和執行政府相關政策、制度的牧民，應予以獎勵和補貼。加快培育牧區經紀人隊伍、畜產品運銷專業戶和各類流通中介組織，充分發揮協會組織作用，建立健全牧戶、協會、企業之間的利益聯接機制，提高畜產品的組織化和市場化水平。同時要堅持立草為業，擴大飼用玉米和優質牧草種植面積，引進林草加工企業，推廣飼草加工轉化技術，提高飼草轉化利用率，為禁牧後畜牧業發展提供可靠的飼草料保障。
（二）關於促進牧民增收的建議
1.加大政策扶持力度，建立牧民穩步增收的長效機制。建議自治區積極向國家爭取政策，比照國家支農惠農的補貼政策，對牧區從事畜牧業生產的牧民采取與農民同等待遇的直接補貼政策。（1）建議提高牧民禁牧補貼、良種繁育補貼、糧食補貼的標準。（2）建議自治區參照國家政策，將牧民納入國家實施的柴油等綜合性補貼範圍，保證牧民收入持續、穩定增長。（3）建議圍繞“改善品質，提高單產”目標，在現有基礎上對所有養殖戶購買種畜進行補貼，加快推廣優良種畜使用力度。建議2009年將自治區畜牧業良種補貼資金在2008年的基礎上翻壹番，主要用於對西門塔爾牛、三河牛、細毛羊、絨山羊和肉羊種畜、凍精進行補貼。可參照國家對生豬和奶牛扶持政策，對西門塔爾牛和三河牛基礎母牛、細毛羊、絨山羊和肉羊基礎母羊按現有存欄數進行補貼。（4）建議在原有補貼基礎上，將生態移民補貼標準提高到每人1.5—2萬元。另外，建議自治區積極向國家爭取，參照農產品價格保護政策，制定畜產品價格保護政策，避免牧民的收入因為市場等因素的變化而降低；參照農作物保險政策，將畜牧業生產的主要畜種納入保險範圍，確保畜牧業的健康發展和牧民的穩定增收。
2.加快牧區人口轉移步伐，鼓勵牧民自主創業。加強牧民職業技能培訓，通過培訓，讓更多的牧民掌握從事二、三產業的技能，推動牧區勞動力由盲目尋業向有序轉移就業轉變，增強牧民適應市場的競爭力，使牧民有壹個穩定的增收渠道。通過培育扶持勞動密集型產業和服務業，組織牧民積極投入礦產開發、道路建設、生態治理、市政建設等領域，努力增加牧民工資性收入。建議自治區專門拿出壹部分資金，用於小額貼息貸款、項目資金支持，鼓勵和扶持牧民自主創業，開展草原家庭旅遊，加工銷售民族工藝、服飾、奶食品等產品，從事餐飲、運輸、修理等行業，不斷提高自主創業的非牧業收入。
3.建立健全社會保障制度，加強社會化服務體系建設。據西烏旗調查，該旗從2006年開始實施牧區最低生活保障制度，有60%的牧民享受到了“兩險壹保”，在保障牧民生活方面進行了有益探索，有的盟市在這方面也有很好的做法和經驗。建議自治區在制定政策時，能夠借鑒吸納西烏旗和其它旗縣的成功經驗，進而在全區推廣實行，進壹步建立健全牧區醫療衛生、最低生活、養老保險等社會保障制度，提高牧區醫療衛生服務保障能力和監管水平，將符合條件的極端貧困人口全部納入低保範圍，鼓勵各地開展牧區社會養老保險試點，切實為牧民解除後顧之憂。要建立對牧民權益保護的法律援助和服務。同時，建議認真總結生態移民工程的經驗，重視解決移民工程實施中的問題，在實行圍封轉移過程中，成立人口轉移就業服務機構，建立聯席會議制度，定期不定期召開專題會議，解決轉移牧民生產生活中的具體困難，形成自治區、盟市、旗縣、鄉鎮（蘇木）四級聯動的城鄉統籌就業服務體系，確保轉移牧民真正實現移得出、穩得住、能致富。