第壹，傳統行政體制的慣性
中華人民共和國成立後，中國的政府體制主要受以下因素影響:1。意識形態——即馬克思主義社會主義政體的理論構想和基本原則；2.蘇聯政府制度的模式；3.我們黨在長期革命鬥爭中的實踐經驗；4.中國傳統的政府制度和政治文化；5.發展的目標定位和戰略選擇。這使得我們的政府體系具有全能的特點。這種制度的外在特征是:(1)政府始終“在線”，社會功能萎縮。人民完全依靠政府部門處理社會事務；社會中介組織被塗上了行政機關的色彩而無法正常發展，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會之間的中介；社會自我約束弱，對不良社會行為的約束主要靠政府，而社會對政府的約束很弱。(2)政府職能過度膨脹，就是管了很多不該管的事，也管不好。(3)政府職能內容不合理。經濟功能太強，社會功能太弱；在經濟職能中，微觀管理職能過強，宏觀管理職能過弱；社會控制功能太強，社會服務功能太弱。(4)機構臃腫，部門眾多，缺乏有效協調。(5)行政機關人員龐大，素質低下。(6)行政權力過度集中。
在改革之前，傳統的行政體制曾經起過積極的作用，在行政管理史上應該占有壹席之地。同時，這壹體系在形成時就孕育著許多不可克服的內在矛盾:
壹是以單壹的行政手段追求政治、經濟、教育、文化、社會等領域的目標。行政手段以權力為基礎，層級約束、權限明確、對應服從是其根本特征。在實踐中，手段的單壹性表現為法治被“人治”所取代，經濟手段和經濟杠桿被忽視和排斥。這樣壹來，目標和手段之間就缺乏內在的適應性，行政系統也必然缺乏活力。
其次，政府的角色沖突與錯位。長期以來，政府部門追求企業應該追求的東西，導致角色沖突:壹方面，政府部門作為企業的所有者，應該追求經濟效益和利潤；另壹方面，作為公共權力的擁有者，他們應該促進公共福利，保護公眾作為公民和消費者的權益。當所有者的角色壓倒了公共權力所有者的角色，追求經濟效益是以犧牲社會效益和消費者權益為代價時，就是政府角色的錯位。
第三是統壹的要求。全能政府追求意誌、行動和目標的社會統壹。這種統壹不是自然形成的，而是通過政府內部各部門的高度統壹和協調來實現的。事實上，深層次的利益分歧和矛盾使得協調和統壹非常困難。
第四是政府責任的無限性和能力的有限性之間的矛盾。職能和權力範圍的擴大導致政府責任的擴大。是政府自覺主動地承擔了過多的職能和責任，還是社會對政府的依賴和無限的期待。說到底，兩者互為因果，相輔相成。然而，與政府責任的無限性相對的是政府能力的有限性。由於客觀條件和資源的限制，政府很難實現所有職能領域的目標，因此只能做出妥協和取舍。
最終的結果是，傳統行政體制的內部矛盾是理想與現實的矛盾。我們出發點是好的，但是很難到達目的地。隨著改革開放的深入，由計劃經濟向市場經濟的轉型已經提上日程。為了適應市場經濟的需要，建立在計劃經濟基礎上並為之服務的行政管理體制的轉變是不可避免的。
但是，長期處於無限責任的環境中，集中了公眾的權力資源的政府，是不妥協的政府。在體制轉型過程中，新體制要求政府處於全面監督之下，政務公開透明，政府要讓人民評判，遵守規則，有服務意識，接受全面監督。出現的“癥狀”是不習慣，不願意，厭惡，甚至不被允許。第壹，壹些人和部門，尤其是領導，成為新制度的反對者。二是尚在建設中或原本脆弱的監管體系和監督制度，難以抗拒，不敢止步。第三，監管缺乏權力和權威。利益與管理，權力與責任，服務與監督，總是處於激烈的對抗之中。
第二，新舊體制轉換過程中的監督職能薄弱
政府在制度轉型過程中扮演著制度設計者、資源動員者、變革推動者和利益協調者等多重角色，這帶來了許多棘手的矛盾:政府既是改革的主體，又是改革的客體；改革的目標是克服社會萎縮，但社會的壯大有賴於政府的自我約束；市場經濟本質上是壹只“看不見的手”，這只看不見的手是由政府這只“看得見的手”創造的。
體制轉軌缺乏強有力的外部約束力，導致舊的問題沒有消除，新的問題凸顯出來。普遍存在的權力失範現象令人擔憂，尤其是腐敗高發，影響政府形象和社會健康發展。可見，我們不僅需要重組和轉型，需要建立規章制度，更重要的是需要強有力的法律監管。遺憾的是，我國行政法律監督機制存在缺陷，需要大力調整和完善。
第三，我國行政法律監督機制的缺陷
“法律監督機制”是指以權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關為監督主體形成的法律監督的有機整體和運行體系。總體而言，我國現行法律監督機制的缺陷可以概括為:
(壹)法律監督體系的整體權力配置——不合理
總體上看，權力機關監督、內部監督、司法監督和社會監督之間的權力對比不合理，制度設計缺失。監察機關之間缺乏應有的配合、溝通和有機協調，或推諉謙讓或重復監察，導致監察工作難以真正落實，影響行政監察的權威性和有效性。無論是人大監督、政黨監督、監察、審計監督等。，它在形式上是健全的。事實上，由於監督的分散性，主體在隸屬關系上受到多個領導的制約，無法真正形成監督的合力。司法機關的監督力量較弱，這種事後監督主要做壹些修修補補的工作。監督內容相對狹窄，我國行政訴訟不受理抽象行政行為，壹定程度上損害了行政相對人的權益。雖然內部監督已經得到了壹定程度的重視，像專業監督，即行政監督和審計監督，但高效的、相對獨立的監督尚未建立起來。專業監管部門作為行政體系內相對低級的部門，往往監管不力，同時也存在監管無力的現象。社會監督，除了中紀委查辦大案要案的力度外，新聞監督、人民監督等並不能真正發揮應有的作用。
在我國現行的行政法律監督體系中，監督機構之間壹直沒有形成有序的關聯結構，主要表現在以下幾個方面:壹是監督機構在職能配置上相互重疊，職責不清，在監督運行中相互之間缺乏溝通和聯系。二是整個監管體系未能形成“主輔匹配、環形閉合”的體系，導致諸多不合理現象。比如對壹些跨地區、跨行業、跨部門、多層次、多成分的違法公職案件的處理，或者幾個人同時“單挑有罪”，使辦案單位無所適從；要麽互相推諉“踢皮球”，拖延很久；否則，行政監督的權威性和有效性受到影響，甚至相當多的行政領域處於“監督真空”狀態，如對違憲行為的監督、對行政機關抽象行政行為的監督、對屬於行政訴訟受案範圍的國家行為、行政裁量行為和行政機關終局裁決行為的監督。各監管主體的監管範圍、領域、權限沒有明確劃分，沒有形成稀疏的監管網絡。“虛擬監管”和“監管缺失”等問題大量存在。又如，對領導班子“壹把手”權力的監督存在嚴重缺位，實際上是“不知道管什麽，又不知道管什麽”，嚴重影響了監督行政的有效性。
(二)法律監督的權威性——虛擬性。
對權力機關的監督停留在形式上，沒有可行的配套監督制度，難以發揮相應的監督作用。憲法賦予其監督“壹府兩院”工作和法律的權力。但在實際操作中，NPC僅僅依靠NPC會期的審議和質詢，對日常政府行為的監督鞭長莫及，總有壹種隔了壹層皮的感覺。NPC法律監督權的缺位導致了整個法律監督機制的弱化。這種模糊性表現在:1。立法監督:(1)違憲審查制度缺失；(2)法律對違憲審查程序的規定過於籠統，不便於操作，使監督流於形式；(3)行政機關立法監督權與人大立法監督權的協調缺乏切實可行的制度安排，往往損害了人大的知情權，因此沒有監督。2.執法監督:(1)壹方面，NPC的法律監督和行政機關內部監督職能重疊，另壹方面，兩者之間的關系沒有法制化、制度化，沒有協調溝通的渠道；(2)對非立法抽象行政行為的監督缺乏制度安排，導致NPC難以給予立法監督。而且法律明確規定抽象行政行為不可訴，也排除了司法機關的監督，導致行政機關利用非立法抽象行政行為逃避監督、違法行政的現象日益嚴重；(3)政務公開制度不健全，行政權力運行的公開性和透明度不夠，影響了NPC的知情權和執法監督的開展。3.司法監督:(1)司法解釋合法性審查缺乏系統性安排；(2)NPC和檢察機關的法律監督權限和職能不清；(3)NPC的監督與司法獨立之間沒有平衡，這是由制度和法律決定的。
(三)法律監督機制——缺乏整體協調
1.縱向看，人大監督作為最高法律效力和最高層次的監督，與檢察機關的法律監督職能沒有明確劃分，行政機關也與權力機關重疊，缺乏與其他國家機關在法律監督方面的制度化溝通、合作和控制方式。因此，人大的監督往往受限於人力、物力和信息，難以取得實效。2.橫向上，國家機關在法律監督上缺乏協調體系，相互之間的監督關系不順暢，權力配置失衡。比如，檢察機關不僅要行使偵查、逮捕、審查起訴的職能，還要對公安機關和司法機關的司法活動進行監督，而公安機關和司法機關之間的制衡手段明顯不足。而且司法機關的財權、人事權，在地方黨政領導管理的體制下，確實很難起到監督作用。3.由內而外，內外監督倒置。就行政機關和檢察機關而言，對它們的監督應以外部監督為主，但目前制度側重於建立它們的內部監督制度，而建立它們的外部監督制度相對薄弱。這就形成了行政機關和檢察機關主要以其內部監督為主的現狀。但是，由於他們內部監督的監督主體受制於監督對象，很難實施有效的監督。
法律監督職能不清，監督職能交叉，溝通協調控制渠道不暢，左右不協調，內外本末倒置，使我國法律監督在體系上缺乏秩序和統壹，缺乏系統協調，相關國家機關在法律監督上聯系不緊密，相互摩擦，相互制約，致使整個國家法律監督機制難以發揮應有的作用。
(四)監督主體——缺乏獨立性
從表面上看，權力機關的監督是非常獨立的，但實際上，它仍然受到壹些因素的困擾，因此它不能真正獨立行使其監督權。平時，主要靠NPC會議和NPC常委會的事後監督。由於集體領導體制，行政機關無法有效行使彈劾、罷免、質詢等權力，因此監督工作無法落實到人，具有可行性。
雖然憲法和訴訟法都規定司法機關獨立行使司法權。但實際上司法獨立並沒有實現，司法機關的人、財、物都沒有獨立於政府，造成了司法的依賴性。司法權作為社會最後的救濟力量和公平正義的象征，難以獲得人們的充分信任。
行政內部監督在形式和內容上都缺乏獨立性。上下級之間由於隸屬關系，壹般監督較弱。政府職能部門之間的監管是“同事”之間的監管，往往是妳好我好，但是動真格的很難。雖然有專門的法律法規對專項監督進行規定，但監督部門的人員隸屬於行政系統，雙重領導下，財產由政府提供。實際上缺乏相對獨立性，監管缺位。
在社會監督中，受輿論監督的新聞媒體大多受政府控制，且與政府關系密切。雖然壹些廣播節目起到了壹定的監督作用，但自上而下，廣泛的、無縫的新聞監督尚未形成，特別是長期以來報喜不報憂的宣傳模式，使得批評性報道從次要到次要，時代和人民代言人的作用難以發揮。
公民作為最大的、無處不在的監督力量，職能極其薄弱，監督渠道不暢，積極性不高，難以形成合力。
法律監督----缺乏規則
1.缺乏法律監督的實體規則。我國現行法律監督實體規則存在諸多不足，主要體現在法律監督的各項權力以及監督對象相應的義務和責任的完備和細化。原因在於，雖然憲法和法律規定了法律監督主體的基本職權，但由於根本法和基本法受其原則性和概括性的限制，無法作出具體詳細的規定。至於法律監督對象的義務和責任，壹方面，由於法律監督主體的不完全性和不具體性，法律監督對象相應的義務和責任也是缺失的。另壹方面，法律雖然賦予了法律監督主體壹定的監督權，但出於各種考慮，並沒有規定法律監督對象相應的義務和責任，導致監督缺乏剛性和權威性。
2.缺乏法律監督的程序規則。完備的法律監督程序是現代法治的重要標誌。然而在中國，法律監督程序規則的缺失尤為突出。例如，仍然沒有關於NPC法律監督程序的專門立法。即使1993頒布了《NPC常務委員會關於加強法律實施檢查監督的若幹規定》，也只是原則性的規定，沒有系統的、有步驟的程序安排，也沒有明確規定參與者的程序權利和義務。NPC的法律監督基本上處於沒有法律依據的狀態。是程序缺失導致各種監督權難以啟動或行使，或者行使後被人為轉換。
(六)監督對象——缺乏制衡
1.行政法律監督的對象缺乏平衡。從法律上講，行政法制的監督應該均衡地作用於對象，但在我國，往往對行政工作人員的監督多，對行政機關的監督少；對普通公務員的監督多了，對中高級領導幹部的監督少了。監管的重點是“錯了就改”，忽視甚至放棄“防患於未然”的工作。導致監管主體陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的窘境，監管的路子越走越窄。監管中濫用權力的人多，玩忽職守、無所作為的人少；自上而下的監督多，自下而上的監督少；內部監督多，外部監督少，特別是對“壹把手”的監督幾乎是“漏監督”，沒有形成以領導幹部為重點的監督機制。
2.監管手段和方法效果不佳。令人失望的是，許多監督者沒有深入內部，做表面文章，走過場，甚至作秀。等人上門反映問題多，主動監督少。在咨詢手段和控制手段方面，沒有采用先進的科學手段；在監督方式上，經常采用常規監督，專項監督、綜合監督、臨時監督運用不充分；在監管過程中，監管部門的交通工具、通訊設備、調查取樣工具、執法手段、檔案管理設施相對落後，導致監管工作難以開展。
3.監督程序缺乏透明度，不能充分保障社會的知情權。監察部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則和操作程序，未能形成制度化和具體化。壹是行政訴訟法、行政行為監督法、人民監督法等壹些重要規範沒有出臺，使得壹些重大監督活動缺乏法律依據；二是現有的壹些監管規則措辭籠統，缺乏明確的標準和可操作的規則，導致監管主體難以準確判斷並及時制止和糾正被監管對象的越軌和違法行為。公眾監督程度也較低，經常使用“暗箱操作”。
四、完善我國行政法制監督機制的具體構想
(壹)法律監督重新配置的思路
我國法律監督機制存在上述缺陷的原因是多方面的，但其中壹個主要原因是法律監督權的配置不科學。由此出發，通過法律監督權力的重新配置，構建主體明確、權限清晰、統籌協調的法律監督機制，以克服現有法律監督機制的缺陷。筆者贊同壹些學者提出的重新配置法律監督權的建議:設立法律監督法庭，專門行使法律監督權。法律監督所、人民政府、人民法院、人民檢察院是平行的國家機關，都向全國人大負責並報告工作。全國人大將其法律監督權賦予法律監督院，法律監督院是國家的法律監督機關。人大的監督重點是工作監督，法律監督所具體對其他國家機關進行法律監督。
(二)法律監督機制的整體協調。科學合理的法律監督運行機制不僅需要合理的制度設計，理順各種關系，實現良性運行，還需要在操作層面構建相關措施，相互配合，形成壹個動態的系統。
中國的行政法律監督需要從制度上重新設計。具體措施是:1。充分發揮人大的監督作用。根據我國憲法，權力機關對行政機關的監督是根本的監督。鑒於我國缺乏具體的操作手段和權力機關的監督權，建議借鑒國外成功的監察專員模式，結合我國實際情況，建立人大監察專員制度和行政監察委員會。
權力機關監察專員制度起源於瑞典，隨後芬蘭、英國、加拿大、澳大利亞、法國、挪威等國紛紛效仿，並取得了良好的效果。在大多數國家，除議會指示外，議會專員獨立於議會，獨立行使職權，擔任議會代表。例如，《挪威議會行政監察員法》第壹條規定，議會可以就專員的職責發布壹般指示。除了議會的指示外，專員獨立於議會，獨立履行職責，從而確定他們與議會的關系及其獨立和至高無上的地位，並明確他們的工作方法、專員的遴選、專員的待遇等等。
根據我國憲法，行政機關由全國人民代表大會產生，受其監督並對其負責。人大進行了聽取政府報告、質詢、評議等監督，但效果並不理想。比如，從1998開始，國務院已經向數百家大型國企派出了督察員，可以算是專員制度的雛形。中國是否應該嘗試在全國人大設立監察專員，實現有效監督，更好地體現憲法確立的精神和政治制度。從我國的實際情況來看，監察專員的職能包括:第壹專員是行政監察專員；第二專員是公共安全和法律部的監察員；第三位專員是武裝部隊監察員；第四位專員是企業和機構的監察員。分別監管不同領域的公權力。其中，首任專員應該是這個體系中最重要的內容。立法應明確規定專員的產生、權力範圍、監督程序、監督責任和權利保障。在我國，人大監察專員應屬於人大常委會的日常工作監督，但只對人大負責並報告工作。人大監察專員只有壹個職級和機構，沒有中央和地方系統。NPC監察員的監督重點主要是行政系統。我們應該加強NPC申訴專員的監督、判斷和處理案件的權力，從而大大提高其權威性和嚴肅性。人大監察專員的監督權至少應該包括通報權、建議權和處置權，這樣才能送司法機關起訴，送人大討論。人大監察專員制度作為壹種地位較高的權威監督，其存在有助於打破地方保護主義等權力對監督工作的幹擾，也體現了精簡高效的監督原則，是監督制度的重要補充。
(3)擴大監管範圍。逐步將所有抽象行政行為置於全方位監督之下，將行政復議和行政訴訟的範圍擴大到所有抽象行政行為。在加強對克制和自由裁量行政行為監督的同時，也要加強對自由裁量行政行為的監督，這也是法治與德治相結合理論在行政法制監督中的具體體現。同時，要重點加強對行政機關、中高級領導幹部特別是“壹把手”、失職瀆職、下級行政機關和公務員的監督制度，以及對不隸屬於同級行政機關的公務員的相互監督制度，調整監督機制，在突出重點的同時盡可能做到監督均衡。
(4)建立廣泛而普遍的壹般行政監督。壹般的行政監督，即上下級政府的法律監督。政府的法律監督是對壹切行政行為的事前、事中和事後的強制性監督，可以通過首長監督、上下級政府監督和政府各部門監督來實現。事中事後監督具有行政強制性和權威性，通過壹把手的監督、上下級政府的監督、政府各部門的監督來實現。為了增強監督的責任感，我們可以建立政務公開制度、重大事項報告制度、行政監督責任制等等。對監管有過錯的，要進行行政處理。
(五)完善行政監督和審計監督。我國的行政監督和審計監督在立法上已逐步制度化，但其監督地位有待提高。目前這兩個部門都放在政府內部，人、財、物、權都在同級政府的掌控之下。因此，很難對本地區、本部門的案件進行有效監督，更不可能對各自地區的負責人進行監督，不能真正處於監督地位。行政監督和審計監督在實踐中需要相對獨立。只有這樣，才能實施真正的監督。針對我國的情況，可以將審計機構移交人大設立，借鑒香港廉政公署的機構設置，只對人大負責，真正做到審計獨立，充分發揮審計在預防官員腐敗中的重要作用。同時，行政監察和審計監督部門要明確監督權責，建立監督責任制。還要強化行政監督和審計監督程序。實施監督工作應當按照法律規定的權限和程序進行，不得超越權限和範圍實施監督。
(6)新聞監督立法應提上日程。新聞監督作為獨立於立法、行政、司法之外的第四種權力，具有普遍性、公開性、權威性、及時性、後果嚴重性和渠道暢通性等優勢，是壹種強大而靈活的監督力量。當然，對新聞的真實性和客觀性要進行監控，確保新聞有法可依和大膽、客觀、公正的監督。
(七)建立公民監督渠道。在行政公開、行政聽證的條件下，公民信訪、舉報、曝光制度要及時完善，導致憲法規定的公民的監督、批評、建議、申訴、曝光等權利難以有效行使。與上述監督機制相匹配，在具體操作中，還應建立科學合理的監督人員選拔機制和監督機制的激勵機制。監事應當具備嚴格的條件，具有專門的知識、經驗和品德，並經選舉和推薦，專職履行監督職責，不得兼任其他職務。同時，監事的工資、獎金、退休金和家庭安全應得到有效保障。
總之，完善行政法制監督體系是壹項復雜的系統工程，我們還需要做大量的工作。通過長期不懈的努力，我國行政法制監督體系將進壹步完善，人民期待建立的民主、法制、高效、廉潔的政府也將得以實現。