規劃的本質是對未來的引導和調控。在市場環境下，未來土地利用的質量和數量總會隨著時間和空間的變化而變化，特別是隨著區域經濟的快速發展和城市化的快速推進而變化，極其復雜。因此，人們在所處的環境或系統中采取行動時，必然充滿不確定性。從規劃的角度看，至少存在四種不確定性:環境不確定性、價值不確定性、相關決策不確定性和方案尋找不確定性(霍普金斯，1981)。
傳統規劃處理不確定性大多是在壹個理想的問題框架上，類似於薩維奇(1972)提出的小世界。通過效用和主觀概率構造效用理論定理，決策者可以冷靜理性地選擇最佳行動，使其效用最大化。然而，規劃實踐和認知心理學實驗都表明，人們的決策行為通常違背效用最大化準則，決策過程中會出現錨定、現狀、沈沒成本和從眾證據等陷阱。土地利用涵蓋國民經濟三大產業和16個行業，是壹個非常復雜的系統。由於信息處理能力的限制，人們往往認為土地利用是樹狀的層次結構，但實際上該系統是壹個半格子結構(Alexander，1965)；再比如，大多數人認為計劃管理的組織結構是層級式的，但實際上計劃管理的組織體系極其復雜，其演化充滿不確定性。因此，由於認知能力的限制，傳統的規劃方法在解決實際問題時往往失效。
以東部沿海某市為例，在上壹輪土地利用總體規劃(1997 ~ 2010)實施的1997 ~ 2005年期間，規劃城鎮建設用地邊界內實際新增城鎮建設用地面積為29.1km2，而邊界外新增城鎮建設用地面積高達33.9km2 大量新增建設用地位於規劃城市建設用地邊界外緣，新增土地開發已出現在規劃城市建設用地邊界外緣，長度為66.3km，占邊界總長度(239.3km)的28%。 2003年，我市開始新壹輪土地利用總體規劃修編(2006-2020)，由於種種原因，修編歷時7年多。預計要到2010上半年才能獲得國務院批準。值得思考的是，7年來，該計劃不斷修改，共修改近50個版本，平均每兩個月修改壹次。這充分說明，在現階段快速發展的復雜系統環境中，規劃是壹個多階段的動態決策問題。這些具有相互依存性、不可逆性、不可分割性和不完善預見性的決策行為通過相互作用形成了壹個復雜的系統(Hopkins，2009)。
面對需要動態決策的規劃問題，復雜性理論和方法提供了認識系統中各要素個體相互作用引起的整體現象和解決實際問題的基本工具。從混沌、分形、非線性動力系統和人工生命到復雜性理論，復雜系統的知識體系在不斷完善。根據復雜系統的內核定義，土地利用系統演化的高度復雜性，或者由於環境的不確定性而需要解決的病態問題，都來源於系統中不同決策之間錯綜復雜的關系，可以在復雜系統的理論框架下理解。借助計算機處理能力的優越性，從現有文獻關於信息處理能力有限性的成果中尋找不確定性的認知原因(如永久記憶和臨時記憶的容量以及兩者之間信息轉換所花費的時間)，復雜理論的知識板塊可以提出解決規劃不確定性問題的適當途徑。
(2)復雜系統下的規劃決策範式:框架理性、機會流和空間垃圾桶理論。
土地利用是壹個復雜系統，規劃的核心是探索如何在這個復雜系統中進行合理的方案選擇。經濟學中的完全理性選擇理論不足以面對如此復雜的土地利用系統。目前最廣為接受的理性範式是主觀期望效用理論，該理論假設決策者面對的世界是簡單的，強調做出單壹和獨立決策的重要性。眾所周知，當決策者面對的世界復雜時，這樣的思維就會失效。另外，由於決策者自身能力的限制，他們在決策過程中不可能有完全理性的狀態，而是在“有限理性”的前提下進行決策。因此，主觀期望效用理論近年來受到了心理學家和實驗經濟學家的嚴峻挑戰(Hogarth et al .，1987)。將決策範式分為敘述性、規範性和描述性選擇理論，無助於解決實際問題(賴世剛等，2010)。通過探索和梳理，我們提出了壹種框架理性來解決復雜系統中土地利用規劃的不確定性，這可能是壹種新的認知路徑。
在框架理性理論中，框架被定義為決策者行為下的決策事件。根據Kahneman和Tversky在1979中設計的心理學實驗，問題的框架會影響決策者的認知選擇，會產生偏好反轉的現象(Kahneman et al .，1979)。通過在Kahneman和Tversky實驗中使用相同的問題，我們發現，無論問題是如何構建的，統計上顯著數量的受試者在做出選擇時都會最大化他們的主觀預期效用。換句話說，偏好反轉並不違反SEU(主觀期望效用)模型，而是在壹個特定的框架內驗證了該模型的有效性。因此，無論問題的框架如何定義，決策者壹般都是主觀期望效用理論所定義的理性，所以對這種選擇行為的解釋可以稱為框架理性。框架理性否定了新古典經濟理論的假設和從實證主義科學哲學發展而來的全面完全理性的概念，從而鞏固了SEU模型(或類似概念)在特定框架下的有效性。框架合理性理論不再尋找規劃中的最優行動方案，而是探索規劃的哪壹個子集行動最能體現未來所有可能情況下的收益穩健性。這壹概念類似於多納吉等人(2006)針對完整的總體規劃理論的不可能性而提出的規劃凝聚論。
在土地利用規劃的編制和實施過程中，現行模式仍以主觀期望效用理論為指導，其典型特征是假設壹個理想的未來，尋找最優行動；認為通過自上而下的嚴格控制，可以實現特定目標下的土地利用優化配置。在更接近現實世界的復雜系統中，由於決策要素的動態流動和環境的快速變化，中央和地方政府在信息、備選方案和目標取向上也存在很大差異，土地利用規劃與主觀期望效用理論中假設的完全理性決策環境有很大不同。因此，不可能在主觀期望效用理論的指導下進行資源的優化配置。
框架理性為規劃方案的理性選擇提供了思維範式，但它並沒有解釋規劃者如何在復雜的環境中找到高效配置土地資源的方法和方案。因此，建構壹個範式是壹個值得認真討論的重要問題。因為有效的範式可以讓問題透明化，進而找到有效的解決方案。Hopkins教授提出的機會流模型恰當地描述了規劃師面臨的真實決策情況。他根據垃圾桶模型的概念(Cohen et al .，1972)，解釋了規劃者在面臨復雜、不確定的環境時，要把握機會流中的決策情境，用合適的方案解決問題(Hopkins，2009)。賴士綱在垃圾桶模型的基礎上提出了空間垃圾桶模型，考慮了區位的空間因素。他認為，特定的決策者、解決方案、機會、問題和設施位置在機會流中隨機相遇，從而做出決策，然後解決問題。他設計的實驗結果表明，渠道結構的主效應在影響系統效率方面具有統計顯著性，而空間結構的影響不顯著(賴士剛，2002)。這意味著在土地利用系統演化過程中，傳統的通過空間設計提高系統效率的方法不如通過制度設計改變活動的方法有效，或者至少是兼顧兩者的方法有效。很多情況下，土地利用系統可能是無序的，系統中各要素之間的因果關系並不直觀。規劃方案有時是在土地利用問題出現之前就產生的，規劃師只有在這樣的環境中不斷規劃和解決問題，才能實現土地利用規劃的目標。機會流範式和空間垃圾桶模型都表明，土地利用系統的復雜性和動態變化是規劃者無法控制的。策劃者唯壹能做的就是了解決策、問題、方案在時間和空間上的關系，不斷擬定計劃、修改計劃、實施計劃。
(C)復雜系統中規劃模式的選擇
面對不確定性和考慮相關決策的規劃，傳統上有兩種規劃機制:設計和戰略(Hopkins，2009)。設計是尋找線性規劃問題的最優解的過程。面對難以找到最優解的土地利用規劃問題，設計是次優的，只能成為尋求局部優化的手段。戰略不同於設計，追求的不是壹次到位，而是權宜之計。它與決策分析密切相關，最適合決策者眾多參與、面臨極大不確定性的環境，如復雜系統。設計和戰略規劃都會給規劃者帶來凈收益，但應用的時機不同。設計就像壹個全面的長期計劃。壹旦制定，就必須按計劃實施。戰略和短期滾動規劃壹樣，是隨著時間的演進而不斷修正和制定的。
以往的計算機模擬實驗發現，雖然以優化為目標的設計規劃在資源的利用上比沒有規劃更有效，給系統帶來了秩序，但並不能解決更多的問題(賴世剛等，2009)。當面對規則的或隨機的系統，如平衡的經濟系統時，設計也許能夠滿足需求，因為這些系統中事件的發生呈現出固定的模式；但當面對介於兩者之間的復雜系統，如土地利用，事件的發生呈現出不可預測的形式，獨立考慮決策的設計就會失效。這個時候，考慮相關決策的戰略規劃可以帶來更好的效益。在解決快速變化的環境中出現的問題時，戰略規劃比設計規劃更有效。主要是因為戰略規劃的靈活性及其制定的低成本。從某種角度來說，戰略規劃介於漸進的無計劃規劃和藍圖設計規劃之間，即介於復雜理論中的混沌與有序之間，因此可以兼顧兩者的優點(韓等，2009)。設計和策略的主要特征比較如表7-1所示。
表7-1設計和策略特征對照表
(根據霍普金斯大學，2009年)
(四)戰略規劃模式的實施路徑
我國傳統的規劃，無論是城市規劃還是土地利用規劃，都是壹張藍圖規劃，壹次性決定相關決策的完整結果，所以是典型的設計型規劃。這種規劃模型主要由壹組高度相關的行動組成，只有少數行動者參與，行動的不確定性很小。因此，它適用於發展主體單壹、發展行為確定的計劃經濟；在多主體、零星發展的市場經濟條件下，其作用是有限的。在土地利用日益復雜的今天，從傳統的設計規劃模式向更加靈活的戰略規劃模式轉變應該是大勢所趨。這種轉變可以通過以下四個方面來實現:①從“時間驅動”到“事件驅動”；②從“結果導向”的規劃向“過程導向”的控制轉變；③從單壹模式分帶向多樣性分帶轉變；④由“分區”規劃向“分區-許可混合規劃”轉變(見表7-2)。
1.從“時間驅動”到“事件驅動”的轉變
計劃控制通常包括兩種基本方式:時間驅動和事件驅動。時間驅動型規劃是指土地擴張的決策時間是固定的，比如每五年修訂壹次；事件驅動規劃是指當土地存量減少到壹定閾值時的土地擴張決策。過去我國的各類總體規劃，無論是城市總體規劃還是土地利用總體規劃，都是傳統的時間驅動型規劃。比如土地利用總體規劃理論上每5年修訂壹次，或者10年，或者15年。
表7-2設計規劃與戰略規劃的比較
Knaap等人(2001)從理論上估算了城市土地擴張中土地存量管理的持有成本、秩序成本和缺陷成本，發現傳統的時間驅動的規劃修編方式雖然節約了行政成本，但由於不能根據城市的實際發展靈活調整，還需要付出土地存量不足導致的房價上漲、環境質量惡化等環境成本，很可能降低空間規劃的整體效益。基於事件的規劃相對於基於時間的規劃的優勢在於，其擴大城市土地存量的決策不會產生除土地存量預留和訂購以外的額外損失費用。
傳統的面向時間的計劃控制方法的弊端已被國內近期的許多研究案例所證實。例如，在城市規劃領域，毛江興等(2008)根據建設用地規劃許可證核發的數據，探討了深圳城市規劃對土地利用的調控效率，發現城市建設用地規模和空間布局與城市總體規劃存在較大差異。李瑱等(2008)將廣州市總體規劃(2001 ~ 2010)數據與2007年城市空間發展數據進行對比，發現總體規劃實施效果並不理想。韓等(2009)利用多時相遙感對《城市建設用地邊界規劃》控制城市用地增長的有效性進行了檢驗，發現在1983版規劃和1993版規劃的實際實施周期中，北京市六環內以外的實際城市建設用地增長規模高於以內。此外，總體規劃最初設定的UCB可開發土地存量不能滿足實際的土地開發需求。在土地規劃領域，時間驅動的土地用途管制也遠遠達不到規劃目標的要求。這些問題的存在表明，在中國建立以事件為導向的戰略規劃的必要性和緊迫性。
2.從“結果導向”的規劃向“過程導向”的控制轉變。
從基於結果的規劃到基於過程的控制的轉變已經在城市規劃領域得到了廣泛的討論。前者在傳統的以設計為導向的規劃中被強調為核心內容，即通過繪制若幹年的發展藍圖，用近期、中期、遠期等不同時期的控制指標和空間形態來控制城市發展，實現規劃目標；後者並不設定未來某個時間點的控制指標或規劃的最終形式，而是詳細明確地規定了規劃實施過程中的要求，包括允許開發的條件、開發過程中和開發後需要滿足的條件、公眾參與的形式和程度等，因此更多地屬於戰略規劃的範疇。
20世紀60年代以後，在傳統理性規劃模式的基礎上，美國逐漸發展了倡導規劃模式和聯系規劃模式。土地利用規劃逐漸從政府和專家主導的專屬專業領域轉向多方利益相關者參與的競技場和競技場)(Kaiser et al .，1995)。
為了實現良好的規劃，控制“結果”和“過程”是很重要的。然而，目前土地利用規劃的操作過於註重結果，而忽視了過程。因此，本書認為，土地利用規劃控制的重點應從“結果導向”的規劃轉向“過程導向”的控制。為了實現這壹轉變，必須改革規劃指標體系和編制方法。具體來說，在規劃中，不能明確規定未來某個時間點各用地分區的規模、開發順序和空間形態，但可以為每個項目設定準入指標，比如每個新增人口消耗的土地量、是否符合國家產業政策、單位土地投資、容積率、建築密度、能提供的就業崗位數量、稅收和環境影響等等。在當地公眾充分理解和監督的前提下，過程控制指標可以根據當地社會經濟發展和特殊需要進行動態調整，以應對不確定性。過程規劃的核心是過程合理，而不是結果合理。因此，規劃的主要輸入可以轉移到過程設計和控制的方向，而不是結果設置。
3.從單壹模式分區轉變為多樣性分區。
美國土地利用規劃控制體系建立後，壹直在調整和完善。以美國主要的土地用途管制方法zon-ing為例。傳統的歐幾裏德分區過於僵化，難以實現壹些重要的規劃目標，如給不確定的發展留出足夠的空間，為中低收入者提供經濟適用房，體現當地居民和群體的利益等。因此，在此基礎上，出現了各種新的分區模式(美日城市規劃專家論文集，1993)，包括包容性分區、激勵性分區、績效性分區和協商性分區。
(1)包容性分區要求或鼓勵住房開發商向中低收入家庭提供壹定比例的住房。這種類型的規劃試圖在土地使用規劃中加入社會平等的目標。包容性分區制可以是強制性的，也可以是自願性的，允許開發商建造高於分區制規定的建築密度，以獲取更高的利潤，但同時也必須將更多的房子按照壹定的比例分割成廉價房。在壹些城市，開發商可以選擇繳納廉租房建設基金，而不是直接建設此類住房。
(2)激勵分區要求對提供中低收入住房的開發商給予建築面積獎勵。比如1987，紐約通過了分區決議，允許在高密度區域使用激勵性分區。如果開發商在受益建築土地上、在同壹社區或在受益建築的半英裏範圍內提供新的低收入住房或保護現有的低收入住房，他們可以獲得20%的建築面積增加。
(3)性能分區是以“評分制”為核心的彈性分區形式，只關註投資者使用土地的方式和方法對鄰近地區的影響，而不考慮擬建項目的土地使用性質和其他屬性。基於性能的分區規定，提議的項目將因其壹個優點而獲得幾分，因其壹個缺點而扣分。項目壹旦設計完成，總分超過規定標準，就批準建設。妳不用問投資項目屬於哪種用地，哪怕是壹個工廠，只要能達到區劃規定的標準，就能拿到批文。性能分區的目的是消除所有開發項目對鄰近地區可能產生的副作用，讓市場決定土地最適合什麽樣的用途。
(4)協商分區規定地方政府可以與個人投資者協商，逐壹詳細解決房地產分區問題。最常見的方式之壹是“PUD(或計劃聯合開發)”。其理論基礎是，政府應該可以通過協商，在某些區域的分區目標上做出壹些妥協，以換取投資者對公共福利的貢獻。這種分區形式並不適用於整個地區，而是由政府通過與每個土地分區的適應性投資者協商決定。
中國的土地利用規劃可以借鑒美國的區劃改革的相關經驗。壹方面，規劃可以將土地政策與住房和交通等其他政策要求結合起來，以實現更全面和多樣化的目標。另壹方面，在保證減少發展對鄰近地區的副作用、實現更多社會福利等基本要求的前提下，規劃可以設定市場化運作可以實現的目標，采取“評分制”、“咨詢制”等多種靈活方式，增強規劃的可操作性和實施效果。
4.從“分區”規劃到“分區-許可混合規劃”
分區規劃和許可規劃是兩種不同類型的土地用途管制模式。前者是政府事先對壹定範圍內的土地使用性質和開發強度做出全面細致的規定。如果土地使用事先符合規劃中規定的所有要求，規劃部門將批準開發利用。後者並不事先規定所有的利用要求，而是通過個別申請審批和協商，逐步明確規劃要求，按最終要求進行審批。
從世界範圍來看，美國是實施分區規劃的主要國家，英國是實施許可規劃的主要國家。考慮到實施的特點，開發許可規劃比分區規劃更靈活，但其信息收集成本、產權劃分成本等交易成本高於分區規劃(賴士剛，2002)，因此更費時費力。
目前，中國正處於快速城市化階段。在不大幅增加規劃技術力量的前提下，控制大量偶然的開發活動是當前規劃的首要任務。分區規劃涉及面廣，是壹種簡單、低成本的規劃技術，是壹種有效的途徑(譚宗波，2001)。但這種規劃方式只能使土地開發滿足壹些基本要求，比如汙染行業不會影響居住生活；對於更高的需求，比如塑造良好的空間形態和居住環境，我們無能為力。權限規劃可以彌補這壹劣勢，通過案例協商達到更好的規劃效果；但由於費時費力，且依賴於良好的協商和公益精神的建立，在很多地方無法大範圍推廣。在實踐中，可以將兩者結合起來，比如在大部分需要壹般性控制的城市化地區，采用分區規劃，在需要重點開發的特定地區，采用許可規劃，實現“點”與“面”的結合。當然，在中國目前的國情背景下，放任式的規劃可能會導致更多的尋租，但這是治理結構層面的問題，而不是制度層面的問題。