■環球金融特約撰稿人何遠山陳超
近年來，中國發生了壹系列重大食品安全事件。雖然政府不斷加大食品安全監管力度，但並沒有達到預期效果。今年5月，“掛羊頭賣老鼠肉”事件成為輿論焦點，再次引發公眾對食品安全的擔憂。端午節前後，粽子的安全問題頻頻被曝光，如糯米過期、粽子葉重復使用等。如何讓大眾在飯桌上吃飯，已經成為壹個非常重要的社會問題。
深入分析食品安全問題頻發的原因，需要從兩個方面加以關註:壹方面是很多學者推崇的市場經濟的自我調節能力失靈，另壹方面是政府監管的有效性不足。
食品安全監管的有效性受到質疑。
有效性是完成計劃活動或實現計劃結果的程度。長期以來，我國監管部門習慣於用“出動了多少執法人員，查處了多少食品違法案件，沒收了多少錢，取締和制止了多少違法企業”來總結自己的監管成績。總體來看，我國食品質量安全水平保持穩定並呈上升趨勢。然而，從小作坊到大企業，從某個地區到某個食品行業，也不時暴露出各種食品安全問題，讓人民群眾質疑食品監管的有效性。
近年來，我國食品安全事件層出不窮，2013上半年有壹定影響的食品安全事件不下20起。食品質量和安全問題已經影響到中國人民的健康。壹些專家擔心“食品安全已經是壹個非常嚴重的問題。如果不采取相應的解決方案，再過50年，很多人都不會有孩子。”2011中國人民大學中國研究與數據中心關於食品安全的消費者民意調查結果顯示，67.8%的受訪者將其歸咎於政府及相關部門監管不嚴。目前食品安全事故頻發，消費者對政府監管的信心嚴重不足。
許多有影響的重大食品安全問題被媒體曝光，地方政府和監管部門開始“徹查”。每當有食品安全問題被曝光，總會有人問壹個問題:為什麽連非專業、非執法記者都能發現的食品安全問題，監管部門、專業執法人員、稽查人員都被蒙在鼓裏？比如公安部破獲“地溝油”案件時，民警在采訪中聽到群眾的反應就有所警覺，導致發現，但相關監管部門和檢驗機構並沒有發揮應有的作用。
國務院食品安全辦的報告顯示，目前，我國具有食品相關檢驗能力的技術機構近7000家，大部分隸屬於衛生、農業、質檢、食品、食品藥品監管、環境保護等部門，從業人員總數達到654.38+050.4萬人。這些機構由相關部門單獨建設，有自己的技術機構。各部門每年都投入大量的財力物力進行基礎設施建設。然而，在近年來曝光的各類食品安全事件中，很少有檢測機構提前發現的，這些監管部門設立的法定檢測機構並沒有起到很好的防控作用。壹般是在媒體曝光後，檢驗機構才開始被動尋找檢測方法。壹個尷尬的例子:記者將壹批地溝油樣品送到國家食品質量安全監督檢驗中心，兩瓶樣品油的檢測結果竟然符合食用植物油和食用動物油的通用指標要求。各種認證檢查、監督檢查、執法檢查都很難檢查，按照通用的標準和方法也查不出問題，讓人不得不質疑監管部門的檢查機構的能力。
影響食品安全監管有效性的因素
今年3月，中國食品藥品監督管理總局成立，4月，國務院印發《關於地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》，再次調整完善地方食品藥品監督管理體制。國務院還提出要“建立最嚴格的食品藥品安全監管制度。”監管體制的調整能否提高政府監管的有效性？需要實踐來檢驗。為了提高政府監管的效果，有必要深入分析其制約因素。
第壹，食品監管的宏觀環境問題，這包括四個角度。
政府管理意識有待提高。
我國地方政府管理中普遍存在兩個問題，制約了食品監管的有效性。
壹是政府職能轉變不到位。長期以來，中國地方政府熱衷於在經濟建設中配置資源，過多幹預微觀經濟活動，追求GDP的快速增長。第二，地方政府的政績觀和現實利益需求。現行的財稅體制和政績考核體系難以克服地方政府的增長傾向。這些追求經濟發展、維護形象穩定的傾向，會導致地方政府搞地方保護主義，以假保假，幹擾監管部門執法，用不正當手段保護地方食品企業利益，影響監管部門監管。
法律法規需要跟進。
中國食品法律體系存在三個問題:
壹是重視公法監管，忽視私法保護，成為食品安全問題層出不窮的制度根源。相關法律法規明確規定了政府在食品監管中的行政許可、行政處罰等公權力。當消費者受到侵害時，通過司法等途徑獲得經濟賠償的渠道不暢，消費者在維護自身權益、促進食品安全方面作用不大，最終成為不安全食品的受害者。
第二，處罰較輕。現行法律未能達到守法獲得的收益大於法律承擔的成本的目的，對違法企業的懲罰力度也遠不及西方發達國家。而且監管中自由裁量權的存在也大大降低了懲罰是否到位。食品生產者違法成本低，起不到很好的震懾作用。
三是缺乏統壹性和系統性。由於食品法規體系缺乏國家的統籌指導和周密規劃，不同層級、不同部門的法規之間存在沖突，內容重疊、不協調。雖然數量多，但有些方面已經不能滿足當今食品安全形勢的發展需要。
社會監督有待加強
我國食品安全的社會監督包括行業協會、消費者和中間層。由於行業協會、消費者協會等組織長期處於政社不分狀態，在法律地位、資金來源、運作獨立性等方面存在諸多限制。，而且它們依賴於政府並有著千絲萬縷的聯系，它們的監管作用並不突出。媒體監督涉及媒體背後的經濟、政治、管理體制等制約因素。它不同程度地兼顧了許多利益或權力，或者受到某些利益的誘惑，最終無法形成有效的輿論監督。由於社會監督力量薄弱，政府監督負擔加重，政府監督部門未能很好地發揮和支持社會監督的作用。
糧食生產和消費相互影響。
當前我國食品安全形勢不容樂觀，特別是壹些食品生產經營者不講誠信道德，有法不依，唯利是圖。社會誠信的嚴重缺失擾亂了市場經濟的正常秩序，容易出現劣幣驅逐良幣的現象，破壞了行業的正常競爭。另壹方面，消費者對食品安全的知識和信息有限，對口味的偏好增加了食品質量的不安全感。而且，消費者的消費能力也直接影響著生產者的市場行為。食品行業的發展和消費者的非理性，增加了政府監管食品的難度。
二是食品監管領域的系統性問題，包括七個方面。
監管體系亟待整頓
長期以來，我國食品監管存在多頭監管的問題。監管環節過多，導致政策多、執法多、監管職能交叉、條塊分割、溝通不暢，容易造成監管漏洞甚至真空。今年3月，國家美國食品藥品監督管理局重組成立後，我國以前食品藥品“分段監管為主，品種監管為輔”的體制變成由壹個部門統壹管理。新美國食品藥品監督管理局由許多部門組成。這些機構如何更好的結合，還是需要壹個磨合的過程。
監管行為需要自律
監管部門在監管過程中缺乏有效的監督機制和激勵機制，容易受到企業非法利益的誘惑，產生權力異化、租賃和尋租。過去，由於財政支持機制不完善，壹些監管部門依靠罰款返還來保障辦公經費和工資福利，或將經濟收入作為幹部考核的重要指標，影響了監管的公平和效率。由於監管職能的絕對壟斷性，無法直接評價內部行為的效率，也無法比較部門之間的效率。工作人員沒有競爭壓力，導致監督措施執行不力。
監管目標需要明確。
中國的監管機構往往被賦予包羅萬象的含義，監管目標不明確。這不僅會導致“監管缺失”，也無法保護公共利益；還會導致“過度監管”，損害市場機制的活力。食品監管部門的目標應該是保證食品安全和公眾健康，防止作弊，促進健康，讓那些觸碰道德和法律底線的企業和個人得到及時的懲罰。監管部門希望多做壹些錦上添花的業務，但這往往會影響本質功能的正常發揮，導致政府信任危機。而且這種全局性的導向作用，導致責任承擔中出現了抽象總體責任或轉嫁替代責任的傾向，監管部門爭權奪利，趨利避害，對權責統壹帶來沖擊，形成監管越來越多的不作為或形式化。
監管方式有待改進。
我國現行監管模式還存在缺乏連續性、“運動式執法”、重審批輕監管等缺陷。按照新制度經濟學的理論，這些傳統的占主導地位的監管理念和方法已經內化為監管部門的運作模式，即使知道有缺陷也很難輕易改變。食品安全監管方式的更新也受到原有體制的制約和阻礙，而這些傳統的監管方式反過來又進壹步強化了路徑依賴，增加了改革的難度。
監管技術需要創新
長期以來，我國食品科技體系主要圍繞解決食品供給問題而建立，但對食品安全問題關註相對較少，導致食品安全監管科技成果和技術儲備不足，成為制約我國食品安全監管體系發展的壹大瓶頸。在美國美國食品藥品監督管理局的1000名全職員工中，有21000名是擁有學位的科學家，其中包括900名化學家和300名微生物學家。據了解，美國FDA的多殘留檢測法可以同時檢測食品中360多種農藥殘留，而德國的方法可以檢測325種，而中國只能檢測180種農藥殘留。
監管信息需要公開
在食品市場中，由於消費者自身實力的限制以及企業與消費者之間信息不對稱的存在，信息披露制度的建立更有意義。公開信息包括企業和食品信息，以及監管方式和監管結果，讓消費者了解食品市場的安全性，有效監督行政權力。目前壹些監管部門在信息披露上有壹定的選擇性，考慮到地方經濟、市場穩定、部門形象等因素。壹些部門和官員壟斷信息，削弱了監管企業和食品質量信息的透明度，不利於監管效率的提高。
檢驗機構需要競爭。
在我國，傳統的食品檢驗機構和國家認可的食品檢驗機構都是從屬於政府的。在食品安全執法中，壹旦面臨多個部門之間的利益糾紛，就會出現隸屬於不同部門的檢測機構檢測結果不壹致甚至相互矛盾的情況。或者為了部門或者地方的利益，錯報、謊報或者拖延食品檢測和結果。2012“金昊茶油”致癌物超標就是壹個典型的例子。因為這些檢驗機構是監管部門的直屬機構，依靠壟斷地位獲得的檢驗任務基本滿足生存發展。由於其功能定位不準確，沒有充分發揮監督檢查的公益性服務作用，過於強調經濟效益和自身發展，安檢、風險防控和服務消費者的公益性功能沒有充分體現。
如何提高食品安全監管的有效性
要從根本上解決食品安全監管的弊端，可以嘗試從兩個方面逐步完善。
第壹，優化政府監管食品安全的社會環境。
相關部門需要轉變政府職能，改變傳統的績效考核模式。改革財稅體制，統壹地方政府事權和財權。將績效管理與行政問責相結合，強化引導機制，引導政府部門和人員全面正確履行職能，建立中央對地方政府的獎懲機制，盡力遏制地方責任制帶來的激勵不適應。
在法律法規方面，需要公法和私法並重，需要國家建立完備的私法，以確認、規範和維護權利。要加大對食品安全問題的處罰力度，不僅要加大經濟處罰力度，提高違法成本，還要追究肇事者的刑事責任。監管部門要為公民維權提供便利，食品監管部門要建立方便消費者的檢驗制度，積極協助消費者檢驗，提供檢驗幫助，給出檢驗證據，讓消費者通過司法途徑獲得賠償。
在社會管理領域，重建我國社會信用體系刻不容緩。從根本上鏟除滋生唯利是圖的土壤。在全社會建立誠信檔案，切斷造假者肆無忌憚、肆意造假之路。
第二，如何完善政府監管食品安全的治理結構。
監管部門需要明確保障食品安全、保護公眾健康、維護消費者合法權益的基本目標，承擔起監督、支持、評估的角色，充分體現監管專業化、規範化的需求。要按照透明的規則，用法律對市場準入、生產和服務質量、安全衛生進行專業監管，把該轉移的轉移給社會和市場，把該擔當的擔當起來。
政府需要保障公務員和行政執法人員的經費，對監管部門實行嚴格的收支脫鉤，杜絕行政事業性收費和罰款的回流，防止監管部門為了生計和部門利益“正當賺錢”。
通過嚴格的問責機制對主管進行有效管理。《食品安全法》和《刑法修正案(八)》對食品安全監管人員的責任追究有更嚴格的規定，再好的制度也要嚴格執行才能有效。國家應完善可操作的問責規則，將個人責任作為責任落實的關鍵，避免問責流於形式。
公開監管信息，鼓勵社會和公眾監督。監管部門需要公開監管流程，及時發布監管信息，引導公眾監督。監管政策的設計應聽取公眾意見，維護公眾利益。監管政策應保持穩定，確保生產企業有壹個穩定的監管環境。要建立有效的監管決策程序機制，可以采用成本收益分析，這包括:通過定量分析和評估這壹措施的潛在收益，指出可能的受益者；通過定量分析，該監管措施的潛在成本(包括監管機構指定和執行監管規則的行政成本、食品生產企業和其他的合規成本、對經濟市場運行的不利影響等。)進行了評價，指出了可能承受的人；調查能夠以較低成本實現相同監管目標的其他替代方案，分析這些替代方案的潛在收益和成本，並解釋不采用這些替代方案的法律原因。