應急指揮決策是應急管理的核心，關系到應急處置的方向和成敗。目前，我國應急指揮決策機制已逐步建立。但仍存在機制有時失靈、指令權威性較弱、指令科學性難以保證等問題。主要原因在於指揮決策體系層級不暢、指揮決策機構權限不清、組織成員構成不專業、信息收集被動等四個方面。這可以從理順應急指揮決策組織體系、推進應急指揮決策機制規範化建設、完善應急指揮決策機制支撐體系三個方面進行優化。命令，指的是訂購和調度。決策是指決定策略或方法。指揮的核心是決策。美國著名心理學家赫伯特·西蒙曾說過:“決策是管理的核心，管理是由壹系列決策組成的，管理就是決策。”
[1]因此，應急指揮決策是應急管理的核心。基於突發事件的特點，與常規指揮決策機制相比，應急指揮決策機制要求領導者具有更高的統壹性和權威性，領導層級分布更加扁平化，指令形成程序更加精簡，以確保應急指揮決策的效率，為應急處置和救援贏得時間。從廣義上講，應急指揮決策機制不是應急處理和救援階段(過程中的處理)所特有的，而是貫穿於應急管理的各個環節，包括事前預防和事後恢復(啟動預案、解除預警等)。).本文所指的應急指揮決策機制是狹義的理解，是指突發事件發生後，在救援處置階段應急指揮中心或應急指揮部成立後，應急管理機構及其領導借助壹定的科學方法和手段，組織、領導和綜合協調下級各類應急活動，在對多個可行方案進行比較和權衡後，選擇或組合制定最佳方案並付諸實施的過程[2]。
近年來，我國應急指揮決策的組織體系得到明確，各級政府按照《中華人民共和國突發事件應對法》等法律法規的要求，建立了各類應急指揮機構，規定了其成員組成、日常辦事機構和相應的權責，體現了“統壹領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”的要求，為應急指揮決策機制建設提供了組織保障。壹般來說，應急指揮決策機構按職能分為兩類:壹類是綜合指揮決策機構，處於總指揮、原則領導和後方指揮的地位；二是現場指揮決策機構，負責事件的現場指揮和處置，屬於具體指揮部，是前方指揮部。雖然《中華人民共和國突發事件應對法》規定了不同指揮機構的職能，但在實際操作過程中，指揮決策機構的確定及其相互關系仍不明確，需要進壹步完善。
壹、我國應急指揮決策機制存在的問題“越是常見或致命的危機，越是需要有效應對。在危機中做出的決定非常重要，而且大多數是不可逆的”[3]。可見，指揮決策關系到應急行動的方向，具有非常重要的地位。離開了運轉順暢的指揮決策機制，指揮決策就會像沒有資源的水，沒有根的樹。目前，我國應急指揮決策機制存在以下問題。
(A)機構的運作有時會失敗。
應急指揮決策機構是下達指令的中樞，其高效運轉直接關系到應急處置和救援的成敗。目前，由於組織體系不嚴密、應急演練不到位、信息報告不及時、不完整等因素，應急指揮決策機構難以充分發揮預期作用。比如2065438+2004年4月，蘭州自來水苯超標，事發20多個小時後成立應急指揮部。此外，由於應急處置和救援工作涉及多個部門和單位(如既有內部行政機關，也有地方政府、軍隊、社會組織、誌願者等各方)，關系縱橫交錯，協調難度大，往往顯得比較混亂，特別是在大規模、復雜的突發事件中。如2008年5月汶川地震，綿竹市清平鄉數萬群眾被困，急需救援轉移的信息，5月12日晚上報綿竹市指揮部。但由於指揮部無法調動兵力，只能層層上報信息，最後花了49個小時才等到救援隊，導致很多被埋群眾錯過寶貴的救援時間。
(2)指令的權威性較弱。我國常態行政管理體制是“規則型”，而行政應急管理體制是“條塊型”，應急指揮決策機構納入常態行政管理機構，使得綜合應急指揮決策機構缺乏獨立性。此外，由於參與突發事件現場處置和救援的部門眾多，各方力量不壹，如何協調指揮各方成為應急指揮決策機構面臨的重點和難點問題。尤其是臨時授權的應急指揮機構，在相關領導到達現場之前，各部門往往各自為政，政策法令不壹[4]。工作中的重復、推諉、無序、混亂暴露無遺，極大地消解了應急指揮決策機構指令的權威性，降低了應急救援處置的質量和效率。事實上，在發生大規模突發事件時，應急工作的實際開展往往難以由應急管理體制來維持，最終只能由高度統壹的黨政領導體制來完成。
(3)指令的科學性難以保證突發事件的多變性，這就要求應急指揮決策具有更大的靈活性，但指令的正確性很大程度上取決於領導者的個人素質。領導者冷靜、理性、果斷，具有較強的安全意識、職業意識和法治素養，因此指揮決策的正確性往往更有保障；反之，就容易出問題。例如，在2011甬溫線“7·23”特大鐵路交通事故中，原上海鐵路局常務副局長、黨委常委王峰在救援時，簡單地準備將損壞的機車和散落的零件按以往的處置方法埋入坑內，卻不知這樣會破壞現場，妨礙事故的調查分析，造成惡劣的社會影響。必須承認，把應對復雜多樣突發事件的責任過多地放在行政機關和領導個人內部，很難保證其專業性、科學性和規範性。為此，我國逐步引入了專家咨詢和會商制度，以改變基於經驗或“壹言堂”的指揮決策模式。但目前專家、專業技術機構、非官方咨詢機構等組織的參與大多停留在應急準備或監測階段，在應急響應和救援階段的指揮決策參與非常有限，難以有效保證專家參與的權威性，也沒有硬性的參與制度。
二，制約應急指揮決策機制良性運行的原因
(1)指揮決策系統層級不暢。首先，指揮決策機構的設置與行政機關的日常管理體制往往存在沖突。在我國，指揮決策機構多屬於以應急委員會和專項指揮部為中心的集中式應急指揮決策模式。比如，根據北京市總體應急預案，壹般突發事件(ⅳ級)、非重點地區重大突發事件(ⅲ級)由事發地區應急委或相關部門指揮決定；重點地區重大突發事件(ⅲ級)由相關專項指揮部和市有關部門指揮決定；重大突發事件(ⅱ級)和特別重大突發事件(ⅰ級)由市相關專項指揮部和相關部門具體指揮處置，市應急委負責應急處置的統壹指揮。此外，還可以根據需要設置現場指揮部。這種集中的指揮決策模式本應具有很強的權威性，但由於我國傳統的行政管理是“條塊式”管理模式，部門之間的分散與應急指揮體系的集中，垂直管理結構與扁平化指揮結構不可避免地相互矛盾，在實際操作中難以自由切換，使得應急指揮決策的權威性和效率大打折扣[5]。其次，綜合應急指揮決策機構缺乏獨立性。綜合應急指揮決策機構隸屬於行政機關。比如應急辦設在政府辦公室(室)，專項指揮部設在相關職能部門。這種安排容易造成日常行政管理和應急指揮決策職能的重疊和混亂。此外，就壹級人民政府的目標和職能而言，其專業水平確實難以應對目前復雜的突發事件，這也不符合當前世界科學應急指揮決策模式的發展趨勢。
最後，壹些臨時性應急指揮決策機構缺乏連續性。臨時應急指揮決策機構根據現場需要臨時設立，事件解決後解散，具有運行成本低、靈活方便等優點，但也存在以人為本、務實傾向和規則意識淡薄等問題。法律責任主體的缺位不利於應急處置經驗的積累，從長遠來看偏離了應急法治的方向[6]。
(B)指揮和決策機構的職能和權力不明確。
首先，應急指揮決策主體模糊，難以明確界定。應急指揮和決策的主體是基於突發事件的嚴重程度。雖然預案中規定了應急級別，但“壹般”、“重大”、“特別重大”等字眼畢竟屬於不確定的法律概念，實踐中往往難以準確區分。此外，“根據需要設立現場指揮部”等表述也留有較大的自由裁量權空間，直接關系到指揮決策權的分配和授予，關系到指揮決策機構的級別和效率。其次，應急委員會和特別指揮部的權力劃分模糊。比如，根據《北京市突發事件總體應急預案》的規定，市應急委成立了突發事件專項應急指揮部，專項應急指揮部具體指揮本市特別重大、重大突發事件的應急處置工作，指揮、協調或協助事發地區應急委或相關部門依法開展相關重大、壹般突發事件的應急處置工作。現場指揮部成立時，市相關專項指揮部辦公室並入其中。在標準模糊、自由裁量空間較大的情況下，應急指揮決策權的分配會更加隨意，有時甚至會出現多頭指揮的現象，影響指揮決策的效率。最後，應急辦公室和其他特殊辦公室可能存在重復管理等問題。專項指揮部辦公室通常設立在市相關職能部門之下，是專項指揮部的常設辦事機構。其日常工作和政策與各部門較為壹致，但與應急辦的協調配合相對欠缺。應急辦和專項指揮部辦公室在日常管理中難免存在重復行政的問題，不僅浪費資源，還容易導致多頭政策的現象。
㈢指揮和決策機構的成員不專業。梳理現有的相關應急法可以看出，地方應急委是地方應急管理的領導機構，其辦公室設在政府辦公廳(室)，成員包括本級政府主要負責人、相關部門負責人和地方部隊相關負責人。應急委員會設秘書長、副秘書長和副秘書長，這些職位通常由黨委和政府的相關領導兼任。因此，應急指揮決策機構本質上是行政機關。客觀來說，行政人員的應急知識結構和專業水平肯定不如專業機構、專家學者，很難快速熟練地掌握各種應急知識。目前相關法律和預案對專家參與權的賦予主要集中在突發事件發生前的政策制定或風險評估，對其參與突發事件的指揮決策的強制性規定較弱，或者對專家參與設置了硬性條件。比如《北京市突發事件總體應急預案》規定，專家咨詢組只能在特別重大、重大突發事件發生時，為相關應急處置工作提供科學有效的決策咨詢方案；或者規定比較抽象，難以執行，如湖北省突發事件總體應急預案，必要時專家組將參與突發公共事件現場應急處置。對於第壹種情況，應急預案設定了嚴格的準入標準，即只有當突發事件極其嚴重，事件等級達到ⅰ級或ⅱ級時，才能滿足專家參與的條件；這項規定還排除了專家參與三級或四級緊急情況的可能性。從突發事件發生的頻率和程度來看，現實中ⅰ-ⅱ級突發事件發生的概率遠低於ⅲ-ⅳ級，所以從概率論的角度來看，專家參與應急指揮決策的頻率很低，參與的空間很小。對於第二種情況，涉及到“必要性”的標準，似乎更難界定。這種單調、封閉的人員會大大削弱應急指令的科學性、合理性和民主性。
(D)情報收集相對被動。在《中國革命戰爭的戰略問題》壹文中，毛澤東同誌曾經闡明了指揮決策:指揮員的部署是正確的。
從正確的決定，正確的決定
從正確的判斷，正確的判斷
來自於必要而周到的調查和對各種調查材料的連貫思考[7]。前國務院反恐辦公室主任安東尼·昆頓(Anthony Quinton)曾說，沒有準確、最新的信息，既不能作為危機決策的依據，也不能采取必要的反制措施[8]。可見，應急決策指令的形成和下達，是建立在對已經掌握的信息進行全面準確的信息收集和科學研究的基礎上的。可以說，信息的準確性與指令的正確性成正比。然而，在應急響應和救援階段，信息碎片化和不完整的現狀與準確高效的應急指揮和決策的要求形成了鮮明對比。這種不對稱增加了應急指揮決策的難度，造成決策者根據信息做出指令的信息困境。目前，我國應急指揮決策機構獲取信息。
來源主要靠下級匯報，狹隘被動。如出現漏報、瞞報、遲報、謊報等情況，指揮決策將受到很大影響。
第三，完善應急指揮決策機制的途徑
(1)理順應急指揮決策的組織體系。應對突發事件涉及多個部門，需要整合和聯動人員、資金、設備、物資、技術等資源。組織成員不能及時就危機處理方法和意見達成壹致是應急管理延遲甚至失敗的重要原因。可見，應急指揮決策是壹項多資源整合的系統工程。在這樣壹個龐大而復雜的系統中，必須建立壹個高效、權威、順暢的制度化指揮決策系統，統壹協調，才能駕馭復雜的局面。這完全是基於制度化組織的天然優勢，因為制度化組織比非制度化組織更適合制定決議[9]。壹是科學設置應急指揮決策機構的級別、範圍和方式。從突發事件的特點和各國的經驗來看，過於冗長復雜的應急指揮決策體系，不僅不便於判斷和確定執行機構的具體應急反應，而且由於層級過多，導致指令傳遞耗時；反之，如果層級太少，就會顯得復雜，削弱指揮效率。對此，應盡可能保證應急指揮決策系統的簡化，其級別應為2-3級。在指揮範圍(指揮官管轄的下屬部門和人員數量)上，要確定合理的指揮跨度，使被指揮對象的數量與指揮官的級別和能力相壹致。另外，從發達國家的經驗來看，應急指揮決策體系主要是集中式(垂直式)和分散式(網絡式)。從特點上來說，兩種模式各有利弊。前者更有利於整體控制，後者更有利於協調和連接。對此，應平衡統壹這兩種模式，在層級上集中指揮，確保指令的權威性；在專業上分散指揮，保證指令的科學性[2] 207。第二，要賦予綜合指揮決策部門相對的獨立性。目前，地方應急委和專項指揮部辦公室設在政府及其相關部門，應急委和專項指揮部負責人由政府和相關部門兼任。但目前這壹體制主要存在兩個問題:壹是應急指揮決策機構層級往往與政府各職能部門平行，缺乏權威性；二是應急指揮決策機構缺乏獨立的法律地位，在人員、編制、經費等方面依賴於負責日常行政事務的行政機關。實踐證明，這容易導致應急委員會、專項指揮部等應急指揮決策機構的弱化，因此會暴露出平戰轉換不到位、指揮權限缺失、應急救援指揮決策多策等問題。對此，筆者建議可以對應急指揮決策系統進行重組和調整。具體方式有兩種:壹是將應急委的常設機構“應急辦”單列出來，不再設在政府辦公廳(室)之下，使其具有獨立的機構編制和法律地位，在行政職級上高於所有政府職能部門，或者依法參照古代歷史上“權輕”的做法，以保證指揮決策的高度權威性；二是打破目前將專項指揮部常設機構置於各職能部門之下的格局，改為置於應急辦之下。這樣既可以避免以往工作的重復和資源的浪費，又便於實施單向指揮決策，使指揮決策體系更加清晰簡潔[12]。黨的十九大後，國家在中央和地方兩級設立應急管理部門，應以此為基礎，賦予應急指揮機構壹定的獨立性，使其成為常態化的指揮部門，克服臨時指揮決策機構不利於經驗積累、隨意偏離法治的弊端。三是要明確指揮決策機構的職權，進壹步補充和細化突發事件類型和級別的劃分標準。目前，我國應急指揮決策機構的層級主要是根據突發事件的危害程度和影響範圍來設置的。因此，設定明確具體的劃分標準，可以有效避免突發事件發生時，因判斷模糊而導致應急指揮部遲遲不成立的情況。在上述應急指揮決策體系的基礎上，重新梳理各級指揮決策機構的關系，明確處置具體事件的主體單位、協作單位及其管轄區域，規範相關人員的權力隸屬關系和權責範圍，形成關系清晰、分工合理、運轉順暢的指揮決策體系。
(二)推進應急指揮決策機制制度化應急指揮決策是救援處置行動的基礎和依據，方向偏離必然導致行動偏離。突發事件的多變性決定了相關的行政應急法律法規必然會滯後和空白，從而表現出應急指揮決策的靈活性和靈活性。然而，在現行法律“於法無據”的情況下，指揮決策者往往面臨壹個兩難境地:如果指令不及時下達，突發事件將難以遏制；但如果指令下達及時，很容易被貼上“越權”、“非程序化”、“非法”的標簽，而且在時間緊張的情況下，做出的指令可能不是最優的，甚至是錯誤的。由於個體趨利避害的本性，指揮決策者也可能在決策過程中猶豫推諉，缺乏責任心。為了克服當前指揮決策的隨意性，有必要建立壹套標準化、程式化的指揮決策流程，既能為工作提供操作步驟，又能為應急指揮決策提供法律框架。壹是通過授權立法，對相關行政應急法律法規中內容模糊甚至空白的應急指揮決策進行授權，賦予應急指揮決策機構廣泛的自由裁量權，避免實體合法決策的合法性受到質疑。當然，應急指揮決策權的運行應當受到比例原則的限制，以避免權力擴張導致權力濫用進而合法性受到質疑的新風險。二是嘗試制定地方性的《應急指揮決策指南》，在內部試行。該指南的內容應側重於職能分工和工作流程，如規定何時舉行新聞發布會。時機成熟時，可將指南升級為地方性法規。第三，建立事後追認制度和免責制度，消除指揮員和決策者的後顧之憂，使他們在決策時優先考慮如何控制和消除突發事件的負面影響，不再因為擔心個人責任而變得畏首畏尾。指揮決策人員在事件發生的那壹刻應該做的是理性指揮，果斷決策。至於決定是否正確合法，需要事後追認。國家相關法律提出的備案制度，可視為立法機關對行政機關應急指揮決策權的監督和制約，但現行行政應急條例需要進壹步細化備案的時限、方式和審查權[12]。同時，法律應最大限度地免除指揮決策機關及其人員的責任。如果下達的指令存在錯誤，只要盡到合理的註意和謹慎義務，可以酌情減輕問責。
(3)完善應急指揮決策機制支撐體系。壹是建立和完善應急指揮決策信息支撐平臺。美國著名行政法學者斯蒂芬·布雷耶認為，信息是控制政策的命脈或血液[13]。指揮官掌握的信息是下達命令的現實基礎。目前，上級獲取信息的渠道主要是下級的報告。壹旦下級出現漏報、瞞報或遲報的情況，指揮決策的及時性和正確性就會大打折扣。因此，指揮決策的信息
來源渠道應該簡化和多樣化。互聯網智能技術的發展為信息的獲取和傳遞提供了便利，極大地提高了基於信息的應急指揮決策機制的快速性和準確性。同時，消除“信息孤島”[14]和“信息孤島”現象，打破部門之間的信息壟斷邊界，建立地區、部門、部門、行業、軍區之間的信息溝通和共享機制。二是建立和完善應急指揮決策智能支撐平臺。在應急救援和處置過程中，指揮決策機構應主動吸引專家學者，在處置專業性問題時，行業專家必須參與決策應成為硬性規定。其作用有:壹是可以從專業角度為指揮員提供科學的思路、建議和意見，避免因思維狹隘而導致決策失誤；第二，作為公眾的代表，可以監督指揮決策的全過程，防止指揮員因授權寬泛而失去權力約束，因盲目性和隨意性而走向人治。第三，提高指揮員的指揮決策能力。應急指揮決策對指揮員的要求很高，指揮員必須在時間和高度不確定性的壓力下做出關鍵決策[15]，尤其是在實際情況和應急預案不能有效對接的情況下，指揮員的信心、靈活性和應急能力將直接決定應急處置的成敗[16]。這就要求應急指揮員具備準確運用政策法規、果斷決策、組織協調、機動靈活的能力。因此，培養和提高領導者的指揮決策能力也是壹個非常重要的課題。具體包括:壹是提高指揮決策者的法治意識。隨著行政應急法律制度的健全和完善，指揮者和決策者應當改變以往的工作方式，嚴格按照法律的規定辦事。即使法律沒有詳細解釋，有自由裁量權的空間，他們也應該秉持法治精神、科學規範和比例原則，在權利和效率之間找到最佳平衡。二是強化指揮決策者的責任意識。面對突發事件，行政首長的言行體現了壹級政府的應急管理水平和為民服務的實踐。因此，必須重視和加強指揮決策者的責任和作風建設。面對危機，我們不應該臨陣退縮，敷衍了事，而應該勇於承擔責任，面對矛盾和挑戰。三是提高指揮決策者的專業素質。指揮決策機構是應急反應的中心，指揮決策者是這個中心的核心。為切實提高指揮決策者的業務素質，可定期組織培訓演練並對學習成果進行檢查驗收，使其熟悉工作流程、權限和職責，提高統籌規劃能力和綜合協調能力，做到面對突發事件沈著、協調、有序、從容指揮、果斷。勇氣、能力和責任是壹個優秀指揮決策者的基本素質。需要強調的是，上述完善指揮決策機制的方案，必須通過各方權利義務的分配，以法律的形式予以明確，以保證指揮決策機制的優化能夠獲得足夠的穩定性。
來源:決策和信息