在中國人的思想深處，談論政治被認為是危險的。
這種無時無刻不被“政治”刺痛的恐懼，已經把人的基本權利從中國人的現實生活甚至記憶中徹底抹去了。它從根本上把中國人作為公民的存在降格為動物囚禁，把壹切要求擺脫奴役、爭取權利的行為都定為非法。中國人壹旦意識到自己有權利，想去爭取，那簡直是“活得不耐煩了”。中國人的思想和智慧到處被改變和扭曲。
“公民參政”是壹切政治權力合法存在的根本原因。人人生而平等，人們生來就有壹些不可剝奪(可轉讓)的權利，包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，人類在他們中間建立了壹個政府。政府的唯壹合法目的是捍衛公民個人的生命權、財產權和自由權。為了實現這壹目標，政府必須得到被統治者(或通過代表)的同意。
在民主制度下，“政治參與”是公民參與政治的總結，是主權在民的體現，享有受憲法保護的崇高地位。“政治參與”的主要特征是公民在政治體系的各個層面直接或間接地影響個人或群體的政治選擇或公共福利分配。比如參加選舉或不參加選舉，支持或反對壹個政治人物，都是“政治參與”。因為合法政府是在“政治參與”中產生(並被監督)的，所以政府必須也必須保護“政治參與”。換句話說，政府對“政治參與”的保障是政府合法性的需要和體現。
雖然民主不壹定是最好的，但是有太多的獨裁取得了勝利。民主的相對優越性明顯表現在“參政”選舉上。定期選舉不僅可以不斷選拔出最有能力的候選人，還可以避免獨裁統治下的血腥或不流血政變及其引發的社會動蕩，大大降低社會資源成本。公民只要知道候選人及其政黨的政績和政綱，就可以快速做出選擇，選民也可以做出相對理性的選擇，而不需要花費巨大的成本去收集信息。
在選舉中，候選人的好與壞，真誠與虛偽，真實與謊言，功過與錯誤，人品與操守，都要接受選民最嚴格的考驗。這是專制者不敢想的，更不敢嘗試的。選舉中，贏不是聖人，輸也是君子，榮辱是* * *。如果獲勝者是高個子，那麽他的身高是以人民的選票為基礎的。如果失敗者是值得尊重的，隨著失敗者的失敗，勝利者的勝利才是真正有價值的。
20世紀80年代以來，中國出現了兩種所謂的“政治參與”現象。第壹類是大學校區和農村的縣級及縣級以下人大代表選舉投票活動。有學者將其歸類為“機構參與”和“公民賦權運動”。第二類是非制度性的抵抗參與，表現為“民權保護運動”，有具體的形式。......
第壹種“機構參與”，如果沒有認真的態度，是無法真正把人民的意願帶入政府，成為政府的政策的。第二種大規模抗議運動的出現，恰恰說明第壹種參與沒有達到人民“政治參與”的要求。
據中山大學郭教授介紹，共有26個村和三類地區(珠三角中心；邊緣；1800多人的抽樣調查發現，絕大多數(64.0%)沒有參加人大代表選舉，只有少數(3.2%)多次參加選舉。在參加選舉的農民中，黨員占絕對多數(63.5%)，而非黨員僅占少數(29.7%)。此外，個人政治觀和工作經歷(黨員、幹部)對參加選舉的影響最為明顯，而經濟收入對選舉的影響甚微。研究發現，農民的政治參與程度與他們的社會政治觀和社會認同(通過他們的工作經歷反映出來)密切相關。
學者們的研究也證明，中國農民“政治參與”的顯著特征是目標的非經濟化。郭教授的研究發現，在農民的政治參與取向中，排在第壹位的是“辦事公道”和“品行端正，不腐敗”，這說明農民對公平正義有著強烈的訴求；第二位是“有文化、懂事”、“敢為鄉民說話”，說明農民對知識文化的高度重視和敢於為平民利益鼓與吹的“保民精神”。特別值得註意的是，在農民的選舉取向中，黨員是否排在倒數第壹位，只有不到20%的人選擇黨員。於在湖南的調查顯示，參加選舉的農民並不認為投票對自己的利益很重要，而是追求“辦事公道”。何寶剛和郎有星的調查顯示，農村選民的投票行為主要是由他們的政治權利和公民責任意識所驅動的，這表明農村社會的公民意識正在形成。在國外學者中，歐博文和李連江對農民政治文化的研究發現，在轉型期，中國農民的政治參與活動，如選舉參與和法律鬥爭，正在把愛與權威對抗的"順從者"和"桀驁者"塑造成民主社會所需要的公民。
不難看出，壹方面，中國人的“政治參與”意識正在覺醒；另壹方面，“政治參與”被擠壓在壹個非常狹窄的空間和非常低的層面，這從根本上改變了它在民主下的意義。
在當今社會轉型時期，擺脫中國人所背負的“參政”的“原罪”，恢復中國人的“公民參政”權利至關重要。
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越級上訪的合法性分析
越級上訪是公民合法政治參與的壹種表現，是對基層政府失敗和不作為的壹種規避，也有利於當代中國的政治合法性建設。為了獲得合法身份，越級上訪必須建立規範化、制度化的利益表達機制。
關鍵詞:越級上訪合法性，利益表達，政治參與，政府失靈
首先，提出的問題
任何壹種利益結構客觀上都有壹定的利益需求，壹定的利益需求總是通過壹定的渠道表達出來，也就是利益表達。信訪是當代中國群眾利益表達的壹個比較直接的渠道。根據國務院2005年頒布的《信訪條例》第二條規定，信訪是指公民、法人或者其他組織利用信函、電子郵件、傳真、電話、來訪等方式進行的活動。向各級人民政府和縣級以上人民政府工作部門(以下簡稱各級行政機關)反映情況，提出建議、意見或者投訴，由有關行政機關依法處理。[1]關於“越級上訪”，從2005年國務院頒布的《信訪條例》來看，並沒有禁止越級上訪。也就是說，去上訪並不違法。
近年來，隨著我國法治建設的推進和公民法律意識的提高，越級上訪逐漸成為人們解決利益糾紛、維護自身合法權益的重要武器。應該說，這壹點，無論是從法治建設的高度，還是從政治生活的實踐來看，都是壹件大好事。然而，在現實生活中，“越級上訪者”經常遭到排擠、打擊、報復甚至不公正對待，這在媒體上時有所聞。
湖南省衡陽縣農民鄧在生到縣裏向縣長投訴，因為他所在的村幹部收取的稅費遠高於中央和省裏規定的標準。結果他回村時，妻子被從樓上推了下來，被打得不省人事。後來像電影裏的邱菊壹樣，去了省會長沙，去了北京上訪，為農民討個說法。縣政府嚴打時懸賞人民幣500元，誰要他，因為找不到人，砸了他的房子。[2]其恐怖不能不說驚心動魄，震撼人心。這類為民請命的人，最終成為壹些地方政府“嚴打”、“整肅”的對象，但維權的人卻受到公權力掌握者的不公正對待，甚至違憲。
壹些地方政府甚至公開發帖稱“越級上訪是犯罪！”“嚴懲帶頭上訪的罪魁禍首”等醒目標語[3]。在壹些地方，經濟手段被用來限制請願。比如，江西豐城市供電有限公司為了防止員工上訪，甚至以扣發工資和罰款相威脅，發出書面通知，“上訪壹次罰款200，上訪兩次罰款400，上訪三次扣發工資”[4]。
黑龍江省雙鴨山市四方臺區被媒體廣泛報道的61歲婦女馬繼雲，因癱瘓被拘留75天，被“釋放”回家。在關於她的案例本上，赫然寫著:“馬繼雲...已經上訪八年很久了……”[1]在他們看來，上訪。對於“鬧事”和“刁民”的處理方式，應該是毫不留情地采取“制裁”和“懲罰”，而不是對越級上訪“這個能忍，哪個不能忍”。
改革開放20多年的過程，也是壹部社會階級階層快速分化的歷史，也是各種作坊協會組織快速成長發展的歷史。這種歷史性的訴求引起了社會利益的重新整合，而在社會利益整合的過程中，必然會引發各種利益矛盾的沖突和對抗。越級上訪越來越多，是這種利益矛盾沖突和對抗的最終表現。
就目前的越級上訪而言，大部分不是出於對政府的敵視和對國家的不滿，而是真正為了維護和捍衛自己的合法利益。然而，我們的許多地方行政機關和壹些部門往往從政治和思想的角度來定位越級上訪，少數地方政府和部門甚至以“陰謀論”來處理越級上訪。
在這種情況下，雙方很難進行溝通、對話和協商，因為原本是利益導致的“沖突”和維權導致的“鬥爭”，因為他們首先缺乏的是對問題的相同視角和解決問題的理性方式。這樣，越級上訪的政治行為就被人為地強化和升級了。對於越級上訪者來說，毫無疑問，需要付出的是更大的代價、道德勇氣和越來越大的上訪成本；對於地方政府來說，為了捍衛自己所謂的權威、既得利益甚至個人升遷，不得不采取各種高壓手段，比如人身攻擊、財產損毀、對越級上訪者家屬報復等。而這些恰恰與國務院《信訪條例》第三條“任何組織和個人不得對信訪人進行打擊報復”[2]相違背，他們認為這是“反臺”、“反政府”。
《信訪條例》第四條規定，信訪工作應當在各級人民政府的領導下，堅持屬地管理、分級負責，誰主管誰負責，及時就地解決問題與依法引導教育相結合的原則。如果看《信訪條例》第二十條信訪人的六種禁止行為，越級上訪不在其中。[3]也就是說，就壹般的工作程序而言，我們的信訪工作要按照這樣壹個“分層次”的原則來解決問題。誠然，我們沒有提倡或過度宣傳越級請願的好處。我們只想從最基本的事實出發——越級上訪在我們身邊確實存在，而且這類案件占上訪案件的85%以上(2002年的數據見下文)——以及如何清醒理性地去探索和把脈越級上訪，而不是從某個立場出發。所以，接下來的問題是，越級上訪的政治合法性是什麽？這也是本文要解決的主要問題。
二、越級上訪的合法性分析
如果政治的本質是壹門藝術，那麽它也是在所有可行的政策和制度中選擇最有價值的政策和制度的藝術。既然是選擇最有價值的政策和制度，就不可避免地涉及到政策和制度的合法性問題。關於越級上訪的正當性，本文擬從以下三個方面進行探討:
1，越級上訪是公民合法政治參與的表現。
政治參與是指平民開展的或多或少以影響政府人員的選擇和/或他們采取的行動為直接目的的合法活動。政治參與的壹個動機是旨在影響政府決策的行為，或者說是“社會價值的權威分配”。政治參與有四種不同的模式:投票；競選活動；公民的主動接觸；合作活動。與越級上訪相關的主要是公民的主動聯系。有特殊問題的個人主動與政府官員聯系——無論是個人到政府還是個人到政府部門——討論他們關心的具體問題。只有在這種模式的參與下，人們才能合理地期望它產生特殊的利益。因為它可以選擇參與行為的“議程”，即它可以決定接觸時談什麽；與投票和競選不同，議程完全由候選人和政府官員控制。[1]
從政治參與的角度考察越級上訪，主要是因為政治參與是現代民主政治的重要內容，越級上訪是公民自覺行使民主權利的重要渠道；政治參與也成為現代政治發展的顯著特征之壹，而越級上訪壹旦被認可為“認同”，將極大地推動民主政治的發展。從政治參與的功能看，壹方面，它具有制約和監督政府的功能；另壹方面，它也有助於增強政治統治的合法性。
從與政府官員接觸模式的政治參與特征來看，上訪者主要是想與高層官員或政府部門接觸——法律絕不會規定公民只能與基層官員打交道，而不能與高層官員打交道，以獲得他們的支持和信任，從而解決自己的問題。就這種政治參與模式而言，並不違法。因為任何公民都有權利接觸高級官員或政府部門(國家機密部門除外)。也就是說，在大多數情況下，越級上訪是公民行使法律賦予的合法權利，將其態度、意見和建議轉化為對政府行為表達訴求的方式，旨在影響政府的決策或政策制定過程的活動。
從現階段越級上訪的情況來看，大多是因為上訪者的合法利益得不到有效保護，基層政府對上訪者反映的問題往往無動於衷或久拖不決。這樣，他們的利益得不到充分的滿足，反而不斷地侵犯他們的利益，於是他們不得不與更高壹級的行政機關及其官員進行溝通、對話和談判，以表達他們的利益。希望通過這種個體接觸和非制度性的利益表達，影響政府的決策或政治進程。比如上級行政機關會給下級行政機關施壓，要求下級行政機關更加主動。需要指出的是，如果信息通過“層級鏈”逐級傳遞，基層政府出於自身聲譽或怕影響政績的考慮，會對信息進行屏蔽或攔截，使得逐級傳遞的信息無法被上級行政機關直接掌握。
從政治參與功能看，越級上訪具有對政府(尤其是基層政府)的制約和監督功能。在民主的社會制度中，政治參與本身就是壹種利益的宣泄機制，能夠努力維持政府與公眾之間的動態平衡，能夠緩沖、協調或糾正政府行為與公眾意願之間的矛盾。另壹方面，從政治系統的角度來看，為了維持現有政治系統的正常運轉，政府系統也必須不斷地從社會上獲取大量的政治信息，尤其是人民群眾反映強烈、抱怨較多的負面信息，以此來修正和糾正其治理策略和治理風格。公民通過政治參與，大膽表達自己在利益和價值分配中的意願和目標取向，恰恰迎合了政府制度的這壹要求。而且，從政治參與機制與政治運行機制的關系來看，政治參與機制是政治運行機制的重要組成部分；政治參與機制的健全與否，直接關系到政治運行機制的功能發揮程度。以便在政府行為和公民對所涉問題的願望之間建立壹致性。
從這個角度出發，我們會發現，公民越級上訪往往是因為基層行政機關的行為不能滿足他們的意願和要求。為了滿足他們的願望，實現他們的利益，他們必須通過其他渠道獲得。越級上訪不僅是非常現實的選擇，也是更明智的選擇。這是因為在單壹制國家，上級行政機關往往對下級行政機關擁有相當大的威懾力和至高無上的權威。比如信訪人超越農業部，農業部回復省農委，再下壹級回復。壹般來說，下級應該重視、貫徹、執行上級的指示和指令。
大多數情況下，下屬不敢“違抗命令”，但這些年，很多基層政府機關並沒有按照上級的指示和精神妥善處理越級上訪問題，甚至采取或變相采取了非常惡劣的方式處理上訪人員。比如上述越級上訪者，都有壹個艱辛而痛苦的上訪過程，結果往往並不像他們想象的那樣“順民意”“順民意”。誠然，如果上級行政機關和下級行政機關相互勾結，或者下級為了特定的目的(比如領導怕影響自己的政績等)賄賂上級。)，上級也“積極響應”，那就是另壹回事了，因為需要承擔另壹個更大的政治風險，付出另壹個更大的道德代價。
總之，從政治參與的角度，我們可以得出這樣的結論:越級上訪有助於解決信訪問題，加強對政府的監督，減少或遏制腐敗，促進政府廉潔、勤政、高效，從而提高政府的執政能力，增強政治合法性建設。
2、越級上訪是為了避免基層政府的失敗和不作為。
之所以從政府失靈和政府不作為的角度來考察越級上訪，是因為政府失靈和政府不作為是“政治病”，是現代政府往往容易犯的兩個頑疾。政府失靈是指政府的政策幹預措施不能達到預期的調節市場的功能，甚至在某些條件下導致比“市場失靈”更糟糕的結果。
從越級上訪的角度考慮政府失靈，主要問題有:(1)基層政府缺乏明確的責任主體，導致政府效率低下，政府官員冷漠；(2)基層政府官員和普通人壹樣，也會犯錯誤；(3)基層政府行為失序或失控，導致政府違約懲罰缺位；(4)基層政府機關和行政官員存在激勵機制問題；(5)基層政府的壟斷導致低效率、尋租等腐敗現象；(6)基層政府奉行的“多數人同意”和“少數人決策”原則，往往忽視或損害少數人的利益。換句話說，這些問題的存在也是越級上訪者想要上訪的現實原因。
65438，2003年6月6日發表的《展望》指出，目前“80%的信訪反映的是基層問題，80%的信訪反映的是合理的或壹定的原因，80%的信訪是由於地方或部門沒有認真妥善解決造成的”。[1]。解決基層政府失靈的有效途徑是建立和完善民主表達方式，創造並不斷完善新的政治運作技術。這不僅可以直接為民眾提供暢通的表達渠道和制度平臺，還可以減少社會的官僚化傾向，改善幹群關系，從而達到政府為全體公民提供生存、穩定和經濟社會福利的目的。
從政府不作為的角度看，近年來越級上訪越來越突出，主要有以下四個方面的原因:壹是壹些基層政府官員在政治沖突中“善於”制造、激化、升級沖突，而不是緩和、平息沖突；二是相關部門缺乏責任感和職業道德，甚至人為堵塞或阻斷信訪渠道；第三，許多基層政府官員習慣於用政治和意識形態“捉弄人”，缺乏基本的法律思維和法治意識；第四，我國權力結構體系的特點決定了中央層面和省級層面的威信和信任度最高，但在地方層面，越是基層，權力結構就會異化，甚至會出現這樣的情況:“中央全是晴天，省裏烏雲密布，縣裏刮風，鄉鎮淹死人”；或者“壹個部門解決不了問題，其他所有部門都解決不了問題，最後所有問題都會湧向北京”[2]。因此，壹方面，暢通信訪渠道，為人民群眾提供壹個如實反映問題的綠色通道，壹個暢通無阻行使民主權利的政治平臺，迫在眉睫，十分必要；另壹方面，建立嚴格規範的政治問責制度——強化“作為”的責任重要性和自我警惕意識，提高“不作為”的政治風險和道德成本——也應提上日程。
從現實情況來看，很多地方政府的市場化、企業化、利潤化以及地方官員的犯罪化、流氓化、黑社會化，大大降低了政府行為的公共性、服務性和合法性。另壹方面，最嚴重的後果是基層政府機關普遍“不作為”，導致政府應有職能的極大缺位，公共事業衰敗，權力尋租和制度腐敗嚴重，社會不公和不穩定加劇。在這種情況下，無論是公民個人上訪，還是法人或其他組織直接到基層行政機關上訪，似乎總是很難。所以，把上訪過壹遍，是很自然很合理的事情。因為這是基層政府“不作為”最有效的武器，也是捍衛者的利劍。壹方面是信訪人對基層政府的挑戰和鬥爭，另壹方面是上級對下級的法律“權威”。也正是這兩點的存在，使得越級上訪者在維權的同時，能夠糾正和規範基層政府的“不作為”。
總之，如果按照國家的要求，按照現行的信訪條例，依法、有序、循序漸進地信訪，是沒有問題的。即使不提倡大家都去越級上訪，也決不能禁止越級上訪，尤其是堅決反對阻止群眾去越級上訪，甚至采取非法手段打擊或報復越級上訪。太多“越級上訪”的存在，更多的是因為現實中“按部就班”、有序上訪往往不利於問題的解決。也正是基於這種考慮，國家信訪局副局長王躍宗指出，我們不提倡越級，但也不禁止越級。為什麽這麽說？2002年，國家信訪局接待司交辦給地方的案件，肯定是越級的，85%的來訪是真實的。這是什麽概念？換句話說，如果不讓人去上訪，這85%的群眾問題什麽時候才能解決？這塊石頭很可能會沈入大海。[1]所以，從這個角度來說，越級上訪不僅可以實現上下情緒，還可以彌補政府的失敗和政府的不作為並加以避免。
3.跨越式信訪有利於當代中國政治合法性的構建。
合法性是政治學中最重要的概念之壹。它的原意是指國王因為他們的“合法”出身而有權登上王位。自中世紀以來，其內涵更加豐富。合法性不僅指“法律上的統治權利”，也指“心理上的統治權利”。現代意義上的合法性主要是指人們內心持有的壹種理性態度，認為政府的統治是合法的、公正的、值得信賴的。政府的合法性可以通過以下四種方式實現:第壹，政府長期存在；其次，壹個政府也可以從其良好的政績中獲得合法性。確保經濟增長和充分就業，提供安全以遏制外國入侵和內部騷亂，以及公平對待所有人，都將有助於提高政府的合法性。第三，政府的組成也對合法性有影響。如果人們覺得政府公平地代表他們，在選擇官員方面有發言權，他們就更願意服從。最後，政府通過操縱國家象征來支持其合法性。國旗、歷史紀念物、愛國遊行和強有力的演講都讓人們相信政府是合法的，應該被服從。[2]
運用合法性理論分析越級上訪，我們會發現，就越級上訪而言，上訪的理由更多地與上述第三種方式的合法性來源有關。對行政機關及其工作人員的批評、建議和要求，或者對行政機關及其工作人員違法失職行為的曝光，直接影響到投訴人對政府系統的信任感、支持感和認同感。更不用說投訴人指責他侵犯其合法權益的行為和動機了。從這個意義上說，越級上訪之所以存在，是因為上訪者找不到這種對基層政府體制的信任感、支持感和認同感，所以不得不“做自己該做的事”，采取這種自下而上的方式，直接向上級政府及其權威訴求，以對抗基層政府和少數官員的“枉法”行為。如果越級上訪者的權益得不到根本保障，或者這種權利從來沒有得到過重視，就會直接影響到“特定信仰體系”的維護和改變。另壹方面，如果越級上訪能夠有效，越級上訪者對上訪結果的“高滿意度”有利於政治統治和政治治理權威的加強，這將直接影響政治合法性的構建。兩者之間存在良性互動關系。
從合法性的角度審視越級上訪，也可以從政治責任和合法性的角度來審視。作為合法性存在的三個前提之壹——另外兩個是政治極化和政治判斷——政治責任與合法性密切相關。責任表達的是壹種權力，接受執政權施加的限制措施。不管是什麽政權，只要是在努力確立自己的合法性，就應該著力於建立壹個限制自己權力的機制。這種限制要求領導者不要只從純私人的角度思考——或者為自己、為私利而存在。對於壹個雄心勃勃的政治領袖來說，想要盡可能地展示自己的執政能力，政治責任首先是承認自己的活動範圍。他必須盡力，盡力滿足同體成員的要求，為同體服務，不斷發展同體的福利。同時，負責任的統治者接受譴責原則。責任和懲罰總是同壹個硬幣的兩面。要強調責任的重要性，就要有懲罰機制。這個機制的實施是為了防止整個* * *體的運行不可持續，甚至極度危險。需要指出的是，如果政治制度過度保護自己的領導人，只會使自己更加脆弱，甚至加速其崩潰和滅亡的進程。[3]
總之，從政治合法性的角度出發，我們堅決反對任何基層政府和部門以各種形式和借口阻止合法的越級上訪。因為這是在換取政治合法性的實現。如果上訪者能夠越級公正合理地解決問題，也會提高對基層政府的認同感。同時，越級上訪也有利於決策的合法性。決策的合法性往往是指利益博弈後形成的決策，本質上代表和維護誰的利益，代表和維護什麽利益，利益的實現路徑和保障機制。它涉及更多的是程序、規則和制度化參與機制的問題。政治家可以通過“越級上訪”的形式，更真實地傾聽民眾自己的聲音，並根據實際情況和操作可能，將其納入決策過程和政治考量，從而全面、最大限度地接受“越級上訪”的真相，給上訪者壹個完整、滿意的答案，提高政治統治的合法性。
綜上所述，在論證了越級上訪的正當性之後，接下來就要針對越級上訪得不到壹些政府和部門的認可，甚至被視為“非法”的情況，探討如何找到壹種制度化的表達機制以及保障這種規範化制度化利益表達機制良性運行的配套制度設計和安排。這些制度的設計和安排應該包括如何使越級上訪逐步獲得合法身份，如何規範越級上訪的政治行為，如何保護越級上訪者的合法權益，如何糾正基層政府和有關部門的違憲違法行為，如何實現越級上訪結果的零成本和高滿意度...這些都是中國政治無法回避、亟待解決的重大現實問題。誠然，要解決這壹問題，需要進行壹系列的制度創新，包括建立規範化、制度化的利益表達機制，以及保障規範化、制度化利益表達機制良性運行的配套制度設計和安排。
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