文化體制改革:進展、困難與前景
壹、文化體制改革的背景和動因
中國的傳統文化體系是建國以來在計劃體制下形成的。具有國有資本投資主體單壹、管辦不分、政企不分、政資不分、城鄉二元結構碎片化、意識形態指導下以行政手段配置資源的顯著特征。應該肯定，在建國之初我國文化事業“壹窮二白”的條件下，這壹制度有利於集中資源進行文化基礎設施建設、文化隊伍建設、文化產品創作生產，從而在壹定時期內對文化發展起到積極作用。然而，行政資源的低效配置，加上頻繁的政治運動的幹擾和破壞，導致了文化產品和服務的嚴重短缺。改革開放以來，隨著經濟體制改革的深化和國民經濟的快速發展，文化生存和發展的經濟基礎、制度環境、社會條件和傳播方式發生了深刻變化。在城鄉居民收入水平大幅提高、溫飽基本滿足的基礎上，人民群眾的精神文化需求日益覺醒，形成了多層次、多樣化、多元化的文化市場格局，自主性、互動性、娛樂性的大眾文化消費方式成為新的潮流和趨勢，從而對文化產品和服務的生產機制和提供者提出了新的要求。但由於我國文化體制改革嚴重滯後，經濟體制與文化體制之間、經濟發展水平與文化發展水平之間存在明顯差距。在市場經濟條件下，如何認識文化產品的社會屬性與商品屬性的關系，將文化建設與市場機制有機結合起來，更大程度地發揮市場在配置文化資源和要素過程中的基礎性作用，協調文化與經濟的發展，提高中國文化的活力和競爭力，滿足人民群眾日益增長的文化需求，成為我國文化體制改革的直接動力。
從國際上看，20世紀80年代以來，隨著經濟全球化加速、新技術革命和知識經濟興起，經濟與文化日益融合，經濟文化化、文化經濟化成為新的發展趨勢，信息產業、文化產業等新興產業迅速發展，成為美、英、日、德、法等西方大國的支柱產業。美國的電影產業、英國的創意產業、德國的出版業、日本的動漫產業、韓國的影視產業都吸引著全球消費者的目光，不僅成為利潤和財富的重要來源，也是實現其產業全球擴張的利器。西方發達國家的文化傳媒集團，如時代華納公司、迪士尼、新聞集團、德國貝塔斯曼、日本索尼等，迅速成長為跨國經營的國際文化傳媒巨頭，約占全球文化貿易的70%。文化市場作為全球競爭的新領域，以其巨大的影響力和滲透力對全球經濟政治格局和人類文明的發展產生了深遠的影響。中國作為世界上最大的發展中國家，由於傳統文化體制的封閉狀態，基本沒有參與到這壹進程中，導致中國文化產業規模小，競爭力弱，文化服務貿易長期存在巨額逆差，與中國經濟大國和文化資源大國的地位不相稱。同時，由於西方發達國家在文化產業中的主導地位，文化版權貿易壹直是上世紀90年代中國入世時與中國談判的焦點。以美國為首的西方發達國家強烈要求中國開放文化市場，並在壹些領域以各種方式進入中國的文化領域。在經濟全球化條件下，顯而易見，中國的文化建設既不能脫離人類文明發展的軌道，也不能不參與國際文化市場的競爭而實現自身的發展。如何順應國際文化產業發展趨勢，按照國際規則逐步開放文化市場，通過加入國際分工體系加快我國文化產業發展，以應對國際跨國文化傳媒集團的挑戰，提高我國文化競爭力和軟實力，提升中華文化的國際影響力，成為我國文化體制改革的外部動力。
在新技術革命的推動下，互聯網和數字技術的出現和應用極大地改變了文化傳播方式，成為中國文化體制改革的又壹重要動力。壹方面，互聯網和數字技術在文化領域的應用，使傳統的單向文化傳播轉變為互動傳播，文化產品的生產者和消費者之間的距離和邊界變得越來越模糊；另壹方面，傳播渠道和載體的無限擴張導致內容嚴重不足，內容創新和文化創意成為推動文化產業發展的核心和關鍵。這種變化客觀上要求傳統文化體系轉型，從單壹的國有提供者轉變為多元化、互動的提供者，形成全社會發展創新文化、提供豐富多樣的文化產品和服務的生動局面。同時，新興技術和傳播手段的快速發展，也要求打破傳統文化體制中行政資源配置和條塊分割的格局，使文化資源和生產要素快速跨境流動和優化組合，適應文化生產力發展的客觀要求。新世紀之初，中國的文化體制改革開始啟動，恰逢互聯網和數字技術開始在中國廣泛推廣，這絕不是偶然的巧合。
二是文化體制改革試點進展情況回顧
2002年6月5438+065438+10月，黨的十六大提出了文化生產力是綜合國力的重要標誌，發展文化產業是市場經濟條件下實現文化大發展大繁榮、滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的重要途徑的結論，提出了解放思想、實事求是的思想。根據文化事業和文化產業的不同特點，開展文化體制改革試點，建立與社會主義精神文明和市場經濟相適應的“黨委領導、政府監管、行業自律、企事業單位和文化單位依法經營”的文化新體制，解放和發展文化生產力，促進我國文化市場發展繁榮。2003年6月，中央召開文化體制改革試點工作會議，決定選擇北京、上海、浙江、廣東、深圳、麗江、重慶、Xi、沈陽等9個省市和35個國有文化單位開展文化體制改革試點工作。壹些省市也選擇了幾個地區和國有文化單位進行改革試點，但不享受國家試點地區的政策。中國文化體制改革的序幕正式拉開。試點項目的進展簡要概述如下:
1.在開放文化市場投資準入門檻、發展民營和混合文化市場主體、動員全社會參與文化建設等方面取得突破性進展。自2003年6月文化體制改革試點以來，文化部、新聞出版總署、廣電總局等有關部門相繼出臺壹系列文件，向非公有資本開放演出、報刊出版發行、影視節目制作發行、影院建設運營、非新聞廣播電視節目制作等投資領域。2005年3月，財政部、海關總署和國家稅務總局發布了《關於在文化體制改革試點中支持文化產業發展若幹稅收問題的通知》。4月，國務院發布《關於非公有資本進入文化產業的決定》，明確和規範了鼓勵、允許、限制和禁止非公有資本進入文化產業的邊界。為更加有效地利用外資發展我國文化產業，確保我國文化安全，同年8月，文化部等五部委發布《關於在文化領域引進外資的若幹意見》，也對外資進入我國文化市場的範圍和持股比例進行了規定。上述壹系列政策措施，激發了社會資本進入文化產業的熱情。文化部提供的數據顯示，在文化部門管理的文化產業中，非公有資本創造的文化產業增加值已占文化產業總增加值的壹半以上，就業人數占三分之二。社會資本和外資制作的電影占總產量的80%以上。以公有制為主體、社會資本和外資廣泛參與的文化產業發展格局初步形成，推動了我國文化產業快速健康有序發展。
2.根據文化事業和文化產業“分類指導”的改革方針，國有經營性文化機構在轉企改制、重塑市場主體方面邁出了重要步伐。根據“創新體制、轉換機制、面向市場、增強活力”的分類改革要求和國務院辦公廳2003年6月5438+2月印發的《關於在文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉企改制的通知》精神，各試點地區積極推進演出、報刊、出版發行、印刷、廣播電視、廣告、影視節目制作發行、電影院建設經營等文化產業，截至2006年底，全國已有111出版社、11國有電影制片廠、23家電影公司、29個省市藝術團完成了轉企改制。同時，借鑒國有企業改革的經驗，在幹部人事制度、收入分配制度、社會保障制度和國有企業改革等方面都取得了很大成績。其中，壹些已完成轉企改制的國有經營性文化事業單位也進行了股份制改革試點。如上海世紀出版集團吸收相關國有和民營資本，以部分經營性出版發行業務為主體，成立上海世紀出版有限公司。中國保險報股份有限公司成立於2005年4月，吸收了65，438+00%的民間資本投資，在行業內產生了廣泛的影響力。
3.國有公益性文化機構在公共文化服務體系改革探索和建設方面取得積極進展。按照公益性文化事業單位“加大投入、轉換機制、增強活力、提升服務”的分類改革要求，北京朝陽文化館、上海畫院、重慶紅巖鏈接等文化事業單位在推進幹部人事制度、收入分配制度改革、引入市場競爭機制、提高公共服務數量和質量等方面進行了有益探索，取得了顯著成效。試點地區普遍加大了對公共文化服務的投入，深圳、杭州、北京等地也開展了公共文化產品政府采購、政府補貼的探索，收到了良好的效果。2005年4月，國務院發布《關於2005年深化經濟體制改革的意見》，首次提出“加快公共文化服務體系建設”。5438年6月+10月，黨的十六屆五中全會通過的《中央關於制定國民經濟和社會發展第十壹個五年規劃的建議》中，明確提出“加大文化事業投入，逐步形成比較完善的覆蓋全社會的公共文化服務體系”。國家廣電總局明確提出要建設廣播電視公共服務體系，並將2005年確定為“為農年”，基本實現農村邊遠地區廣播電視“村村通”。文化部和國家發改委共同實施了兩個縣級圖書館和文化館建設項目。2002-2005年四年間，國家投資4.8億元新建、改擴建了1078個沒有圖書館或設施落後的縣級圖書館、文化館，解決了兩個縣級圖書館設施空白、設施落後的問題，為改善農村公共文化服務落後狀況發揮了重要作用。廣東省作為文化體制改革的試點地區，經過幾年的努力，初步形成了省、地、縣、鄉四級公共文化服務網絡。
4.文化市場流通體制改革和建設取得重要成果。根據試點工作要求，為培育市場流通主體，破除我國文化市場長期存在的國有經濟壟斷和政府碎片化管理的弊端，促進文化資源和要素的自由流動和優化組合，形成各類市場主體廣泛參與、公平競爭的統壹開放有序的文化市場，為文化事業和文化產業發展創造良好的市場環境， 各試點地區在向民間和外資開放市場準入門檻的同時，積極推進文化市場流通體制改革，努力發展連鎖。 以新聞出版業為例，全國各省、市、自治區的新華書店基本完成了企業集團的組建和企業轉制。全國連鎖門店29家，23家省級新華書店實現省內或跨省市連鎖經營，全國建成面積654.38+萬平方米的圖書物流中心5個，年利潤超千萬元的654.38+00家，全國民營連鎖門店8家，民營發行網點654.38+萬個，中外合資、中外合作或外資圖書報刊發行企業40多家。同時，文化部、國家新聞出版總署、國家廣電總局等國務院主管部門與地方政府合作，創辦了深圳國際文化產業博覽會、北京國際文化創意產業博覽會，以及東北、華中、華西三大區域性文化產業博覽會，形成了集文化產品交易會、論壇、版權交易、投融資為壹體的大型文化產品流通和要素配置平臺。此外，北京書展、上海國際電影節、杭州國際動漫節、廣州國際音像博覽會、成都廣播電影電視博覽會等大型專業化文化產品交易平臺也各具特色。對發展和完善我國文化產品和要素市場，促進文化產業發展起到了積極作用。
5.文化經濟政策不斷完善，文化投融資體制改革成效顯著。文化體制改革是在黨和政府的領導下進行的。要實現傳統體制下的國有文化事業單位轉企改制，人員身份轉換、歷史欠賬壞賬等壹系列問題需要政府幫助解決，並支付必要的改革成本。同時，文化產品的創新、生產和傳播不同於壹般的物質產品，但具有壹定程度的市場失靈，因此政府也需要在財稅政策上給予支持。試點以來，中央和國務院主管部門、綜合部門先後制定了壹系列支持改革試點和產業發展的政策措施。壹是稅收優惠政策。試點地區對轉制企業給予3年所得稅免稅政策，全國性新聞出版單位享受所得稅免稅政策的期限延長至2008年。試點地區新設立的文化企業將獲得三年的所得稅減免政策，文化產品將獲得出口退稅。二是金融支持政策。國家財政先後出資設立宣傳文化發展、優秀劇(節)目創作和演出、民族電影產業發展、精品電影發展、出版物發展等專項資金，以增量投入的方式加強對公共文化事業和原創精品文化產品的支持。通過與國家發改委、文化部、廣電總局聯合實施國家舞臺藝術精品工程、中國民族民間文化保護工程、全國文化信息資源共享工程、中國古籍善本重建工程、清史編纂工程、廣播電視村村通工程、西部新工程等重大文化建設項目， 農村電影放映工程促進了農村和中西部地區的公共文化建設，以及文化遺產保護和文化內容建設。 三是探索市場化的文化投融資機制。江蘇省以2億元增量財政投資設立文化產業投資公司，探索以國有資本為主體，廣泛吸收社會資本，打造混合經濟結構的文化市場戰略投資者，促進文化產業快速成長的方式方法。上海投資5億元，對原上海市文化發展基金會的運行機制和資助方式進行了全面系統的改革，形成了“政府委托投資、專家管理、管辦分離、全社會資助”的市場化運作機制，成為全國首家規範化的區域性文化基金會。在改制中，上海新華發行集團嘗試將49%的國有資產在產權交易所公開掛牌出售，並吸收社會資本投資入股。以654.38+0.6億元的國有凈資產，實現轉讓收入3.48億元，大幅提升了國有資產價值。2006年，在新華傳媒股份有限公司改制的基礎上，企業買殼上交所上市，為探索文化產業如何在資本市場發展壯大邁出了堅實的壹步。
6.政府文化管理和市場監管體制改革啟動，文化立法逐步加強。為適應文化產業融合發展趨勢，根據中央指示，試點地區嘗試將文化、新聞出版、廣播電視三個政府主管部門合並，綜合行使文化管理職能。同時將工商、稅務、各文化部門的執法隊伍整合為綜合執法機構。這兩項措施對解決文化行政管理體制中政策多元、職能交叉、條塊分割，以及市場監管中的“越位”和“缺位”問題發揮了積極作用，也為今後國家和省級政府的文化行政管理和市場監管體制改革積累了經驗。同時，修訂後的《著作權法》、《電影管理條例》、《出版管理條例》、《營業性演出管理條例》等壹系列法律和部門規章的頒布，推動了中國文化立法的進程，使中國的文化管理逐步步入法制化軌道。