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下壹步改革的幾種可能性預測及利弊分析

從8部委局對19個省(區、市)330個地勘單位的調查情況看,願意企業化的極少。因此,地勘行業主管部門不大可能繼續推行企業化,從《關於分類推進國有地勘單位改革的若幹意見》(初稿)看,基本上是反映廣大地勘單位的意見,要回到公益類事業單位,但沒有提出具體的分類意見和分類改革的方案。

從研究角度看,下壹步可能采取的改革方案有以下幾種。

(1)地勘單位主體劃為公益壹類,主要承擔中央和地方財政出資的地質工作任務,少數劃為公益二類,承擔社會需要的勘查項目,極少數劃為經營類實行企業化。具體又有兩種做法:

1)國家地勘行業主管部門負責行政,同時對中央財政支出的地質工作任務,通過項目聯系全國地勘單位。中央企業管理的地勘單位歸地勘行業主管部門管理,與中國地質調查局和省(區、市)屬地化地勘單位為各自獨立的事業單位。對中央和地方財政出資的地質工作項目,分別通過競爭機制擇優安排。社會需要的勘查項目由公益二類地勘單位通過市場競爭取得。這是政府主導、市場為輔的地勘項目市場化改革方案。

2)國家地勘行業主管部門負責行政,並與省(區、市)雙重領導屬地化地勘單位,進行合並重組,地質隊按地區合理布局,統壹安排中央和地方財政出資的地質工作任務。中國地質調查局改為區域地質調查局。由中央企業管理的地勘(總)局,改為地勘行業主管部門的專業司局,所屬地質隊可以屬地化。社會需要的地勘項目由公益二類地勘單位通過市場競爭承擔。這是地勘項目計劃為主、市場為輔的方案。

這兩個方案的優點是地勘工作集中、統壹、有序。缺點是政府主管部門權力過大,政事不分,管事過多,效率不高,與國家行政機關大部門制的改革方向不符。此外,地勘單位的主體缺乏活力,社會上對地勘工作不斷增長的多樣性需求,無法滿足。

(2)地勘單位主體劃為公益二類,中國地質調查局及其歸口單位和省級地質調查單位及地質環境監測站等劃為公益壹類,極少數地勘單位劃為經營類實行企業化。具體做法也有兩種:

1)國家地勘行業主管部門負責行政,同時管理中國地質調查局,並通過中央財政找礦突破戰略行動、資源綜合利用、境外風險勘查和地質環境整治等專項,聯系全國其他地勘單位,通過市場競爭安排項目。中央企業管理的地勘(總)局機關劃歸國家地勘行業主管部門,成為專業局,所屬隊伍可以屬地化。地方財政出資的地質工作任務由地方地勘行業主管部門通過市場競爭安排。屬地化地勘單位基本維持現狀,所有地勘單位可以自主參與競爭政府財政項目和社會出資項目。這是政府與市場結合的地勘項目市場化改革方案。

這個方案就政府財政項目來說,優點是集中、統壹、有序,缺點是政府主管部門權力過大,政事不分,管事過多,效率不高,與國家行政機關大部門制的改革方向不符。同時,從以往的實踐經驗來看,公益二類地勘單位自由度較高,往往把相對好拿的政府財政項目放在壹邊,主要精力放在競爭社會出資項目上,甚至不願接受難做的政府財政項目。而且,以往的實踐證明,這樣的體制、機制還會影響公益壹類地勘單位的穩定和健康發展。

2)國家地勘行業主管部門負責行政,同時通過中國地質調查局與各省(區、市)(業務上)雙重領導省屬地勘單位。中央企業管理的地勘單位劃歸中國地質調查局管理,(總)局機關改為中國地質調查局的專業部。中央財政出資的地質工作任務由中國地質調查局統壹安排,地方財政出資的地質工作任務由地方地勘行業主管部門交給省級地質調查局統壹安排。地質工作項目主要有計劃地安排,部分地區地勘力量不足,地勘單位可以跨省區通過內部競爭安排地質工作項目。社會出資項目則通過市場競爭取得。地勘單位維持原建制,以求穩定。有條件時可以逐步合並,以便在地區上做到合理布局,有利於減少無序競爭。這是政府計劃主導、市場競爭為輔的改革方案。

這個方案的優點是政事分開,主要難點是要把中國地質調查局和省級地質調查局建設好,統壹隸屬關系。原工業部門的地質總局和各省、區、市的地勘局都要取消,分別加入中國地質調查局和省級地質調查局。同樣的問題還是,公益二類單位自由度較高,往往會把爭取社會出資項目作為工作重點,主要精力不可能放在可以穩拿的政府財政項目上,難以確保公益性地質工作的優質高效。

(3)堅持國辦發〔1999〕37號通知的《地質勘查隊伍管理體制改革方案》,在貫徹中發〔2011〕5號事業單位分類改革中,根據中央和地方政府今後十年內對地質工作的需求,第壹步,首先劃分出公益壹類單位,建精、建強國家地質調查局和省級地質調查局,主要承擔中央和省級政府財政出資的地質勘查任務,以基礎性、公益性區域性地質工作為主,礦產勘查原則上做到遠景評價,部分做到普查程度,做少量控制性探礦工程。國家地質調查局的直屬隊伍,從全國地質工作今後十年需要考慮,人員數量、專業結構和地區布局盡可能合理。省級地質調查局的隊伍數量和結構則要根據各地實際需要確定。國家地質調查局與省級地質調查局在中央和地方財政支出上單列科目,在業務上有領導關系,通過協調有計劃地安排中央和地方財政項目。中央企業管理的地勘(總)局機關,改為國家地質調查局的專業部。各省(區、市)地勘局機關精簡合並為省級地質調查局。第二步,除此之外的地勘單位,已經具備企業化條件的轉為企業,主管部門還可以牽線搭橋,幫助它們在自願互利的基礎上,跨地區兼並重組,實行股份制,做大做強。暫時沒有條件企業化的地勘單位,先劃為公益二類,主要面向社會對地質工作的多樣性需求,2020年前逐步創造條件向經營類企業過渡。這是深化改革的方案。

這個方案的好處是,既貫徹了中發〔2011〕5 號文件,又與國辦發〔1999〕37 號文件相銜接,給全國地勘行業各級單位和廣大職工以中央清晰、壹致、堅定的改革信息,避免不必要的誤解和混亂的折騰,取得實實在在的改革紅利。作為地勘隊伍管理體制改革研究課題,我們推薦這個方案。主要理由是:

1)中發〔2011〕5號文件和國辦發〔1999〕37號通知中,對事業單位改革的方向是壹致的,即政企事分開、管辦分離。

2)地質工作必須適應社會主義市場經濟體制的要求,過去十幾年的實踐證明,地勘單位只有融入市場經濟才有生機活力。政府財政只能保障公***服務,通過事業單位提供公***產品,不具有產業競爭性。商業性的地質工作如礦產勘查開發、地質災害勘查防治、工程勘查施工等,應該通過市場競爭機制運作。政府財政不應該也不可能繼續包攬商業性地質工作。這是地勘隊伍管理體制改革的主要依據,即公益性地質工作保留部分精幹力量由政府財政負擔,其余地勘單位逐步改組成按照市場規則運行和管理的經濟實體。

3)大部分地勘單位企業化,擴大了發展的空間,提供了靈活的市場機制和多種多樣的體制創新機遇,將極大地激發地勘單位的積極性,真正成為地勘市場的主體和主力軍,不僅可以滿足社會上對地勘工作的廣泛需求,也是公益性地質工作的堅強後盾。事實上,多年來許多地勘單位壹直在進行著這種探索,有很多設想和成功的經驗。主管部門應該積極鼓勵和認真總結推廣。必須認識到,地勘工作市場化改革方向是不可逆轉的,只有深化改革才能取得改革的紅利。

4)地勘單位由事轉企的過程中,可利用過渡期國家給予的轉企支持政策,首先以地勘局為單元進行兼並、重組,在行業主管部門協助下,通過協商在自願互利的基礎上,還可以跨部門、跨地區組織能力更大、更強的聯合企業。從而徹底改變地勘單位小而散,抗風險能力弱的局面。

5)鈾礦地質隊伍也要進行改革。由核工業地質局管理的隊伍劃為公益壹類,其余劃為公益二類,今後逐步與鈾礦山企業結合企業化,為發展核電工業服務。

6)西藏地質工作可以由國家地質調查局組織力量支援,發現的礦產資源近期內多數應該作為戰略儲備,勘查程度不宜很高。

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