我國政府提出並實施的積極財政政策有其特定的經濟社會背景和政策含義。
首先，積極的財政政策是就政策作用的比較意義而言的。改革開放以來，由於種種原因，我國財政收入占GDP的比重和中央財政收入占財政總收入的比重不斷下降，造成了國家財政宏觀調控能力趨於弱化，“吃飯財政”難以為繼的困境。面對中國經濟成功“軟著陸”後需求不足、投資乏力、經濟增長乏力的新情況、新問題，特別是亞洲金融危機的沖擊和影響，我們必須使中國財政政策盡快走出調節功能弱化的困境，對經濟增長發揮更加直接和積極的促進和拉動作用。這就是“更加積極”或積極財政政策的主要含義。
第二，積極的財政政策是中國結構調整和社會穩定的迫切需要。隨著改革開放的深入和市場化程度的不斷提高，我國社會經濟生活中的結構性矛盾日益突出，已經成為新形勢下擴大內需、開拓市場、促進經濟持續快速健康發展的嚴重障礙。財政政策作為結構調整最重要的手段，顯然應該在中國的結構優化和結構調整中發揮比以往更加積極的作用。此外，由於社會收入分配差距擴大、國企改革中下崗職工和失業人員增加、城市貧困問題日益明顯，財政政策作為社會再分配的唯壹手段，也必須在促進社會公平和確保社會穩定方面發揮至關重要的調節作用。這是市場機制和其他政策手段無法替代的。形勢的變化和迫切的客觀需要，使得我國的財政政策不得不走上前臺，充分發揮其應有的積極作用。
第三，積極財政政策不是壹種政策類型，而是壹種政策措施的選擇。中外經濟理論表明，現代市場經濟條件下的財政政策大致可以分為三種:擴張性財政政策、收縮性財政政策和中性財政政策。比如美國20世紀30年代的“羅斯福新政”及其配套的擴張性財政政策，至少實施了10年；日本自20世紀60年代以來推行的擴張性財政政策都具有這壹政策特征和取向。但是，我國目前實施的積極財政政策只是根據變化了的新情況、新問題和壹些意外的外部因素而采取的壹種應對性財政政策措施，並不是壹種政策類型。
[編輯本段]積極財政政策的性質和特點
(1)政策的階段性。積極的財政政策是在需求不足、投資、出口和經濟增長乏力、亞洲金融危機影響加劇等特殊情況下，在政策環境允許的限度內，階段性或臨時性的適度擴張政策。也可以說，這是在國內經濟有迫切需求，政策執行現實的情況下做出的有條件的政策選擇。這裏所謂的客觀需要，就是擴大內需保持經濟適度增長的需要。是在貨幣政策實施和操作部分受阻，刺激需求的能力和效果有限的情況下，必須做出的政策選擇。所謂政策環境允許，也就是說，雖然國家財政收支形勢更加嚴峻，但在銀行“存款”多、資金充裕、企業因約束機制加強而貸款謹慎的情況下，財政可以通過實施以適度擴大國債政策為重點的積極財政政策，達到擴大需求、刺激經濟的目的。壹旦這種政策環境發生變化，財政政策的選擇就需要單獨考慮。
(2)政策的導向。從我國的現實情況看，在政府職能轉變還沒有完全到位，企業機制轉換還沒有完成，體制性、結構性矛盾還很突出的情況下，不適宜也不可能實行全面的擴張性財政政策，而只能實行有利於增加投資、開拓市場、擴大內需、調整優化結構、促進體制改革深化的定向財政政策。有鑒於此，我國積極的財政政策選擇了調整結構、改善投資環境、增強經濟增長潛力和產業帶動效應、註重社會基礎設施建設的方向。
(3)政策的復雜性。擴大內需是多方面、多層次的，所以積極財政政策的運用，就其本身而言，並不局限於擴大財政對基礎設施的投入，而是著眼於擴大需求，註重各種政策手段的綜合運用，體現了政策的復雜性。簡而言之，除了向國有商業銀行發行6543.8+000億元國債用於基礎設施建設外，還發行了2700億元特別國債用於提高國有商業銀行資本充足率；通過調整中央財政支出結構，安排6543.8+0.8億元，專項用於國有企業下崗職工基本生活保障、離退休人員養老金按時足額發放、防洪救災等。，即通過財政轉移支出來刺激消費和投資；分批提高部分產品出口退稅率，調整進口設備稅收政策，降低關稅稅率。對國家鼓勵的外商投資項目和內資項目，在規定範圍內免征關稅和進口環節增值稅，以促進和增強對外經貿的需求。
[編輯本段]積極財政政策的政策取向
財政政策原則或政策取向的合理確定和適時調整，對政策目標的實現和政策效果的優劣具有決定性影響。對此，我國已經和正在實施的積極的財政政策和適當的貨幣政策，應註意並努力做到以下“兼顧”或“結合”:
首先，在政策重點的選擇上，要把增加投資規模與刺激和擴大最終消費需求結合起來。在傳統的計劃經濟——賣方市場——短缺經濟條件下，我們壹直習慣於把重點放在投資和生產上來刺激經濟，也就是增加產品的供給，因為供給的約束壹直是矛盾的主要方面。然而，在市場經濟——買方市場條件下，刺激的重點是消費需求，有效需求是制約國民經濟發展的主要方面。刺激投資和生產當然是增加需求，但這只是壹種中間需求。對經濟增長能起到多大作用，能不能提高經濟效率，取決於最終需求。新形勢下，有利於擴大內需的財政貨幣政策取向，必須把增加投資和生產與刺激最終消費有機結合起來。
第二，在政策力度的把握上，總量的適度擴張要與結構的調整優化相結合。由於當前問題的性質，既不是簡單的生產過剩的經濟危機和經濟蕭條，也不是簡單的總需求不足，而是經濟體制和經濟發展(增長)方式轉型期的轉型困難，成功實現了經濟的軟著陸和高增長低通脹的局面，主要是“鎮痛”和體制結構性障礙等基本原因。正是由於這壹特點和性質，即在體制轉軌尚未完成、結構性矛盾十分突出、與市場經濟相適應的宏觀調控體系尚不完善的情況下，如果片面強調和實施全面寬松的總量擴張政策，很可能誘發新壹輪通貨膨脹，加劇結構調整的難度， 這不僅有助於當前經濟的協調有效增長，也有助於後續經濟的持續健康發展，產業結構的優化，以及以此為基礎的就業問題。
第三，把握政策走向，把支持國有經濟和鼓勵非國有經濟發展結合起來。因為非國有經濟的發展無論從其發展需求、發展可能性和巨大潛力來看，還是從其對經濟增長、增加國家稅收、解決就業問題的巨大作用來看，對擴大內需、實現經濟增長目標都具有重大影響和意義。但從實際情況看，非國有經濟發展確實存在許多現實障礙和困難，在財稅、信貸等方面也存在壹些亟待研究解決的政策問題。
第四，在政策效果的考慮上，當前擴大內需的政策效果要與長期政策效果相結合。因為，既然需求不足將是制約我國後續經濟發展的重要因素，那麽問題的解決就不能只著眼於眼前，更要著眼於政策導向和政策效果的分析和估計，必須統籌考慮短期和長期、現在和未來。
[編輯本段]適時調整積極的財政政策
既然積極的財政政策不是長期的政策選擇，那麽必然存在政策調整或者政策轉換的問題，我們必須提前做好準備。問題的關鍵在於，能夠替代當前財政政策“拉力”或“推力”的因素和條件是否能夠出現或找到。也就是說，要逐步改變以實施積極財政政策為重點促進經濟增長的局面，代之以其他推力，從而為積極財政政策的“淡出”和轉型創造條件。我認為從中長期來看，這樣的因素或拉力有以下幾個方面:
1，市場和消費替代。也就是說，當前財政和貨幣政策的重點應該放在進壹步開放市場和刺激最終消費需求上，逐步降低經濟增長對擴大政府投資規模的依賴。這方面有很多措施可以選擇，比如有序推進銀行的消費信貸；適當提高財政支出比重，刺激居民消費需求，特別是增加對低收入人群的財政轉移支出數量；切實減輕農民負擔，增加農村和農民收入，為開拓巨大的農村市場奠定基礎，等等。
2.私人和企業投資的替代。社會資金總是流動的，相互轉化的。為了實現預定的經濟增長目標，除了提供壹些公共產品和服務外，私人和企業投資的增加將為政府基於刺激經濟增長的目的而適時退出投資創造條件。在這方面，中國潛力巨大。比如盡快減輕企業沈重的非稅負擔，改變壹些企業費用大於稅收的企業投資潛力，這是壹個非常可觀的數字。同時，只要有適當的引導和政策，激活中國巨額儲蓄存款余額和熱錢的利用機制，大有可為。再比如，充分利用財政貼息、財政參股、財政擔保等經濟手段，充分調動和吸收社會資金參與社會基礎設施、高新技術產業和房地產開發，收到“四改二”的效果。
3.出口需求替代。盡管國際經濟形勢波動較大，不確定因素較多，但中國深化外經貿體制改革、加強結構調整、完善政策激勵、增強產品國際競爭力所產生的能量不可低估。在亞洲金融危機的沖擊下，中國去年引進外資取得的成績就是壹個有力的證明。
積極財政政策風險的實證分析
積極財政政策的風險是指積極財政政策預期目標無法實現或失敗的可能性。其風險表現大致可以分為兩個方面:壹是政策決策的風險，二是政策執行的風險。這說明積極財政政策的風險並不局限於某個環節，而是貫穿於政策的全過程。壹般來說，導致積極財政政策風險的原因可以概括為以下幾點:
(1)積極財政政策目標確定的偏差。確定的政策目標嚴重脫離實際，或者財政政策目標脫離國民經濟發展目標，或者財政政策目標本身模糊，都會帶來相應的政策風險。(2)在財政政策決策和執行過程中，由於信息不充分、信息不對稱和未來不確定因素的存在。(3)財政政策制定者和執行者的水平和能力也影響積極財政政策的風險程度。(4)財政政策工具選擇不當，政策工具之間缺乏有機協調。(5)財政政策嚴重滯後，沒有隨著經濟運行的變化做出相應的調整。(6)財政政策的效果太大或太小。(7)在財政政策執行過程中，由於特定利益集團的阻撓或政策執行者對政策理解的偏差。
以上只是從純理論的角度對積極財政政策風險的含義、表現形式和成因的抽象分析。對我國積極財政政策風險的分析不能到此為止，而必須與我國積極財政政策的實踐緊密聯系起來。1998年8月29日，NPC九屆人大四次會議通過了《國務院關於提請審議財政部今年發行國債加快基礎設施建設和調整中央預算方案(草案)的建議》，決定財政部向國有商業銀行發行100億元國債，專項用於基礎設施建設，絕不搞壹般工業項目。根據這壹原則，當年安排的國債資金項目主要包括:農田水利和生態環境建設；鐵路、公路、電信和壹些重要機場的建設；城市環境保護和城市基礎設施建設；建設500億斤的國家糧食儲備；農村電網改造建設項目，城市電網改造；加大對公檢法和司法設施建設的投入；向國有獨資商業銀行發行2700億元特別國債，補充資本；調整部分商品出口退稅率和進口設備稅收政策。從65438到0999，中央政府決定繼續實施積極的財政政策，以進壹步擴大內需，鼓勵出口。在政策措施運用方面，既向銀行發行國債擴大投資，又增加居民收入促進消費；加強基礎設施建設，支持企業技術改造。2000年，積極財政政策的主要內容包括:壹是發行6543.8億元長期國債，重點用於基礎設施建設和企業技術改造，並向中西部地區傾斜，60%以上的國債投向中西部地區；二是繼續落實1999出臺的調節收入分配的各項政策措施，確保城鎮居民收入穩定增長；三是進壹步運用稅收等手段，鼓勵投資，促進消費，增加出口。根據中央精神，2001年我們將繼續實施積極的財政政策。主要政策措施包括繼續增加現有國債投資，加大西部開發力度，加強社會保障體系建設。
從過去三年實施積極財政政策的效果來看，通過實施積極財政政策，經濟增長1998年為1.5個百分點，2000年為1.7個百分點(中國官方估計)。2000年國內生產總值增長率為8%，比上年提高0.9個百分點。這表明，2000年，中國國民經濟出現了重要轉機。同時，我們也要清醒地認識到，雖然2000年國民經濟明顯回升，但經濟回升的基礎還不穩固，中國經濟競爭力還比較弱；有效需求不足的問題沒有得到根本解決，民間資本投資的積極性沒有得到充分調動，消費需求增長的潛力沒有得到充分挖掘；國有企業經營機制沒有根本改變，企業經濟效益沒有明顯提高，許多企業經營十分困難，就業壓力進壹步加大；農業發展基礎不牢，農民收入增長很慢，農民負擔過重的問題還沒有很好解決；不合理的產業結構沒有得到根本改變，經濟社會發展信息化程度低；國民經濟的可持續發展缺乏堅實的基礎。
雖然積極財政政策的實施取得了顯著成效，但政策效果與我們的預期仍存在壹定程度的反差，這說明積極財政政策在其決策和實施過程中客觀上仍面臨壹定的風險。導致政策風險的主要原因有:第壹，就積極財政政策的目標而言，側重於拉動全年經濟增長，對國民經濟的可持續發展重視不夠。其次，在分析經濟增長率連年下降的原因時，認為是內需不足造成的，因此刺激經濟增長的政策重點只是放在擴大內需上，對社會供給中存在的問題沒有充分認識和重視。再次，在政策工具的選擇上，主要是通過增發國債和擴大財政支出規模來增加內需，促進經濟增長。其他政策工具很少使用，不同財政政策工具之間缺乏有機配合。第四，在2000年經濟增速已經開始回升的情況下，我國財政政策的重點仍然是擴大需求，沒有及時進行戰略轉移，財政政策嚴重滯後。第五，在處理財政政策作用和市場機制作用的關系上，片面強調前者的作用，而忽視後者的作用，沒有正確調整財政政策在市場經濟中的地位和作用，導致財政政策力度過大，財政風險特別是國債風險進壹步加大。第六，積極的財政政策沒有體現出應有的公平性，而是過於向國有經濟傾斜，明顯歧視其他所有制經濟，特別是在財政投入方面。這不符合市場經濟的要求，也不利於經濟增長目標的實現。第七，由於層層截留挪用，估計有20%左右的國債資金無法到位，這大大降低了國債投資項目對經濟增長的推動作用。
[編輯本段]防範積極財政政策風險的基本對策
1.在確定積極財政政策的目標時，我們必須從片面追求年度經濟增長轉向確保國民經濟的可持續發展。作為我國最高決策層，在制定財政政策目標時，既要保證年度或任期經濟增長目標的實現，又要著眼於國民經濟的可持續發展。只有這樣，中國的國民經濟才能真正進入良性發展的軌道，經濟增長的可持續性才能得到保證。就國民經濟可持續發展目標而言，它不僅包括國民經濟的持續增長，還包括經濟增長方式的轉變、產業結構的合理化、區域經濟結構的合理化、城鄉經濟結構的合理化和生態環境的改善。
2.積極財政政策的重點應該從刺激需求轉向改善供給。在實施積極財政政策的初期，鑒於需求嚴重不足的嚴酷現實，財政政策的重點是刺激需求，簡單易行，見效快，無可厚非。到2000年，我國經濟增速開始回升，固定資產投資增速明顯加快，投資品和消費品價格開始止跌回升，這說明我國的需求管理政策取得了壹定成效。雖然有效需求的問題沒有得到根本解決，但矛盾的主要方面已經轉移到有效供給上。經過三年積極擴張的財政政策，中國的財政赤字率、債務償還率和債務依存度都已經接近或超過警戒線。雖然負債率仍然較低，但與西方發達國家相比，我國經濟發展水平相對較低，國民經濟承擔國債的能力相對較低。因此，用西方發達國家和歐盟成員國設定的警戒線標準來說明中國國債發行還有很大空間是不正確的。根據我國經濟發展水平，將國債負擔率控制在20%以內，最多不超過30%為宜，否則有發生金融危機的危險。
可見，以擴大國債規模和財政支出為主要內容，旨在刺激需求增長的財政政策，回旋余地並不大。單壹的需求管理政策只能解決短期的經濟增長問題，不可能解決國民經濟的可持續發展問題。因此，要保證國民經濟持續、快速、健康發展，積極財政政策的著力點應該是改善供給，增加有效供給。要通過財政政策的作用促進經濟增長方式的轉變，逐步理順產業結構、區域經濟結構和城鄉經濟結構，使經濟增長和生態環境保護有機協調。
3.在積極財政政策的目標和政策重心發生轉移的情況下，財政政策工具的運用必須做出相應的調整。
首先，在國債方面，雖然要保持壹定的國債發行數量，但要嚴格控制國債發行規模，國債增速要低於GDP增速，這樣才能有效控制和降低國債風險。國債資金的使用要限定在有經濟效益的領域，重點用於基礎產業和基礎設施，以及企業的技術改造和信息產業、生物醫藥等高新技術產業。國債資金在這些領域的投資不是包辦、壟斷，而是重在發揮其對民間資本的引導作用。國債資金要從消費領域退出，社保事項要通過稅收等未支付收入解決。在國債投資結構上，要逐步增加對新興產業和企業技術改造的投資，促進國民經濟和社會信息化，用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業，以促進我國產業結構和產品結構升級，充分發揮國債投資的“擴散效應”和“乘數效應”，拉動民間投資快速增長。要加強國債投資過程的監督管理，確保國債資金到位，提高使用效益。在利用國債投資加大西部開發力度的過程中，投資要重點投向西部地區的基礎產業和基礎設施，優化西部地區的投資環境，進壹步加強不同地區之間的經濟互補性。
其次，要充分發揮財政貼息的杠桿作用。在市場經濟條件下，必須依靠財政投資支持國家重點建設，優化產業結構，調節社會投資。然而，在財政投資占全社會固定資產投資比重日益降低、國債風險日益增大的情況下，面對中長期優化產業結構的巨大投資資金需求，財政直接投資往往顯得力不從心。目前壹個切實有效的辦法是通過財政貼息支持政策性融資，變直接投資為間接拉動和引導。當前，有必要擴大財政貼息資金的規模，使之成為加強供應管理的有效工具。
第三，優化稅制結構，通過稅制改革刺激私人投資。有必要取消固定資產投資方向調節稅；將生產性增值稅改為消費性增值稅，並相應降低其基本稅率，取消壹般納稅人和小規模納稅人的區分；統壹企業所得稅，對內外資企業給予公平稅收待遇。取消區域性稅收優惠，實行行業性稅收優惠。
四是切實解決亂收費、亂攤派、亂罰款、亂集資等問題，充分發揮人大、政協、人民群眾和新聞媒體的監督作用，規範和約束政府自身行為，切實減輕企業和個人負擔，調動投資積極性。比如在政府收費方面，政府收費的設立和收費標準的確定都要經過全國人大或省人大的批準，收費標準的調整會由全國人大常委會或省人大常委會召開。各級政府只是收費的執行者和管理者，無權設立收費項目、確定和調整收費標準。
4.正確認識財政政策在國民經濟可持續發展中的地位和作用。在市場經濟條件下，必須堅持市場第壹、政府第二的原則，充分發揮市場機制的作用。政府的宏觀調控只能建立在市場機制作用的基礎上，政府的財政政策只是彌補市場機制的不足和缺陷。因此，財政政策的作用既不能低估，也不能誇大。在運用財政政策實現經濟發展目標時，要註意政策的力度和範圍，保持財政政策的公開性、公平性和適度性。通過財政政策的實施，彌補私人部門投資的不足，積極引導其投資方向，而不是在經濟領域排擠私人部門投資，與之爭奪利潤。作為財政政策的決策者和執行者，要註重提高決策和執行水平，及時收集和掌握經濟發展信息，減少和避免政策決策和政策執行的盲目性。
5.積極財政政策目標的實現及其風險的防範需要其他經濟政策和制度的密切配合。中國所有的經濟政策和經濟制度都必須符合市場經濟發展的客觀要求，特別是在中國即將加入世貿組織的歷史背景下，確保其公開、公平、公正。財政政策的執行結果與預期目標仍有壹定差距，這不僅是財政政策本身的問題，也有其他政策和體制方面的原因。比如民間投資缺乏金融市場和資本市場的有力支持，民間投資行業準入政策的障礙，使得近年來民間投資處於低迷狀態。要調動民間投資的積極性，必須公平對待直接融資和間接融資，廢除各種歧視性的規章制度，民營企業可以通過發行股票、債券、銀行信貸等方式籌集資金。要逐步消除行業準入的制度性障礙，變審批制為登記備案制。除涉及國家經濟安全和國防安全的領域不適合民間資本進入外，其他領域應盡可能向民間資本開放。所有允許外國投資的領域都必須向國內私人資本開放。
貨幣政策由“從緊”變為“適度寬松”，這是貨幣政策性質和貨幣政策調控方向的重大變化。這壹轉變是應對國際經濟環境變化對我國經濟影響的明智之舉，是有效提振內需、充分發揮金融支持實體經濟作用的重要舉措，是防止經濟大幅下滑、確保經濟持續穩定增長的有力保障。
在我看來，適度寬松的貨幣政策至少有三層含義:壹是“適度擴張”而非“完全擴張”的貨幣政策。兩種政策的區別不僅在於擴張的程度，還在於分別應用時所面臨的不同宏觀經濟形勢。經濟危機或蕭條時期通常采取完全擴張性的貨幣政策。作為“反危機”的宏觀經濟政策，其實施旨在縮短經濟危機或經濟蕭條的時間過程，刺激經濟復蘇；適度擴張的貨幣政策適用於經濟明顯放緩或即將進入下行周期的經濟環境。實施的目的是保持經濟增長的動力，抑制經濟下滑，保證經濟增長的可持續性和穩定性。顯然，選擇適度寬松的貨幣政策是符合中國實際的宏觀經濟形勢的。
第二，這種政策在質的規定和“量”的變化上不同於從緊的貨幣政策。質的規定性不言而喻，“量”的變化也是如此。雖然沒有公認的統壹標準來衡量“適度”，但反映貨幣政策能量和執行程度的貸款增量、貸款增速、貨幣供應量增速等壹些宏觀金融變量的總體水平，應該明顯高於從緊貨幣政策實施時期的水平。
第三，應該放松貨幣政策的組成部分，如信貸政策、利率政策、匯率政策和存款準備金率，盡管它們在政策執行中的作用將有所不同。以擴大信貸規模和降低利率為重點的信貸政策和利率政策在實施適度寬松的貨幣政策中起著主要作用，匯率政策的作用不可低估。面對中國出口下降導致的外需明顯萎縮，應改變人民幣單邊升值預期，加大人民幣匯率下行波動。
適度寬松的貨幣政策旨在刺激內需，確保經濟持續穩定增長。從投資需求看，該政策的實施有利於增加企業投資資金的可獲得性，擴大投資資金來源，增強企業投資能力；另壹方面會拉低整體利率，降低企業投資成本。這兩個方面加在壹起，有利於激發企業和其他經濟主體的投資熱情，擴大投資需求。但在產能過剩的背景下，要提高投資效率，使投資更好地發揮拉動經濟增長的作用，就必須引導政府的政策，使投資資金更多地流向經濟社會發展的“短板”，如“三農”、節能環保、保障性住房、自主創新和高新技術等行業。應改善投資環境，消除行業和市場壁壘，給予民間資本“國民待遇”，使其在依法合規的前提下，公平參與金融、教育、醫療等領域的投資。壹些總量性貨幣政策措施應被賦予結構性調控功能。以央行作為常規政策調控工具的存款準備金率為例。改變“壹刀切”的存款準備金率，實行差別存款準備金制度，對主要商品糧基地所在地區和財力相對較差的經濟落後地區實行相對較低的存款準備金率。這樣做不僅可以增強政策調控的針對性和有效性，也有利於促進區域經濟的協調發展，落實科學發展觀。
消費主要受勞動者收入的制約，因此貨幣政策在刺激消費需求方面的作用有限。在擴大消費需求方面，貨幣政策的支點應該是在信貸和結算方面加強對中小企業的金融支持，促進中小企業提供更多的就業機會以刺激消費。同時，貨幣政策要與產業政策、收入政策、財政政策等宏觀政策密切配合，形成刺激消費需求的合力。