(2003年6月25日)
加強生態建設、維護生態安全是21世紀人類面臨的共同主題,也是中國經濟社會可持續發展的重要基礎。全面建設小康社會,加快推進社會主義現代化,必須走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路,實現經濟發展與人口、資源、環境的協調,實現人與自然的和諧共處。森林是陸地生態系統的主體,是重要的公益事業和基礎產業,承擔著生態建設和林產品供給的重要任務。做好林業工作意義重大。為加快林業發展,實現山川秀美的宏偉目標,促進國民經濟和社會發展,特作如下決定。
第壹,加強林業建設是經濟社會可持續發展的迫切要求。
1.中國林業建設取得了巨大成就。新中國成立以來,特別是改革開放以來,黨中央、國務院高度重視林業工作,采取了壹系列政策措施,有力地促進了林業的發展。全民義務植樹運動深入開展,全社會植樹造林綠化的局面正在形成。“三北”防護林等生態工程成效顯著。近年來,天然林保護、退耕還林、防沙治沙等重點工程進展順利,部分地區生態條件明顯改善。林業產業結構調整取得進展,各類商品林基地建設方興未艾,林產工業得到加強,經濟林、竹藤花卉產業和生態旅遊快速發展,山區綜合開發向縱深推進。森林資源的培育、管理和利用逐步形成了較為完備的組織、法制和工作體系。新中國成立以來,林業提供了50多億立方米的木材。目前,全國森林覆蓋率已達16.55%,人工林面積居世界第壹。林業為國家經濟建設和生態條件改善做出了重要貢獻,在促進新階段農業和農村經濟發展、擴大城鄉就業和增加農民收入方面發揮著越來越重要的作用。
2.經濟和社會的可持續發展迫切要求中國林業發生巨大變化。隨著經濟發展、社會進步和人民生活水平的提高,社會對加快林業發展、改善生態條件的要求越來越迫切,林業在經濟社會發展中的地位和作用越來越突出。林業不僅要滿足社會對木材和其他林產品的多樣化需求,還要滿足改善生態狀況和保障國家生態安全的需要。生態需求已成為社會對林業的第壹需求,中國林業正處於重要的變革和轉折時期,正在經歷從木材生產到生態建設的歷史性轉變。
3.加快林業發展的形勢依然嚴峻。目前,中國生態狀況局部改善、整體惡化的趨勢尚未得到根本扭轉,土地沙化、濕地減少、生物多樣性破壞仍在加劇。濫伐林木、亂墾亂占林地、亂獵野生動物、亂采濫挖野生植物屢禁不止,森林火災和病蟲害仍對林業構成嚴重威脅。林業經營管理體制已經不適應形勢發展的需要。林業產業規模小,科技含量低,結構不合理,木材供需矛盾突出,林業職工和林區群眾收入增長緩慢,社會事業發展滯後。從總體上看,我國仍然是壹個林業資源匱乏的國家,森林資源總量嚴重不足,森林生態系統整體功能仍然十分脆弱,與社會需求的矛盾日益尖銳。林業改革和發展的任務比以往任何時候都更加艱巨。
4.必須把林業建設放在更加突出的位置。在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的進程中,我們必須高度重視和加強林業工作,努力使我國林業有壹個大發展。實施可持續發展戰略,應把林業放在重要位置;在生態建設中,要把林業放在首要位置,在西部大開發中,要把林業放在基礎位置。
二、加快林業發展的指導思想、基本原則和主要任務
5.指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹黨的十六大精神,確立以生態建設為主體的林業可持續發展道路,建立以森林植被為主體、林草結合的國家生態安全體系,建設山川秀美的生態文明社會,大力保護、培育和合理利用森林資源,實現林業跨越式發展,使林業更好地為國民經濟和社會發展服務。
6.基本政策。
——堅持全國動員、全民動手、全社會辦林業。
——堅持生態效益、經濟效益和社會效益相統壹,生態效益優先。
——堅持嚴格保護,積極開發,科學管理,永續利用森林資源。
——堅持政府主導和市場調節相結合,對林業實行分類經營和管理。
——堅持尊重自然和經濟規律,因地制宜,合理配置喬灌草,統籌城鄉林業發展。
——堅持科教興林。
——堅持依法治林。
7.主要任務。通過經營現有森林,擴大新造林,退耕還林,優化林業結構,增加森林資源,增強森林生態系統整體功能,增加林產品有效供給,增加林業職工和農民收入。力爭到2010年,我國森林覆蓋率達到19%以上,主要流域水土流失和主要風沙區荒漠化得到緩解,全國生態形勢總體惡化趨勢得到初步遏制,林業產業結構更加合理。到2020年,森林覆蓋率達到23%以上,重點地區生態問題基本解決,全國生態狀況明顯改善,林業產業實力明顯增強。到2050年,森林覆蓋率達到並穩定在26%以上,山川秀美基本實現,生態狀況進入良性循環,林產品供需矛盾得到緩解,建成比較完整的森林生態體系和比較發達的林業產業體系。
實現上述目標,必須努力保護天然林、野生動物資源、濕地和古樹名木,努力在主要流域、沙邊和沿海地區營造水源涵養林、水土保持林、防風固沙林和護岸林;大力綠化荒山、荒埂、荒田、城鄉、道路、溝渠兩側,建設用材林、經濟林、薪炭林、花卉等商品林基地;努力發展森林公園、城市森林和其他遊憩林,同時加快林業結構調整步伐,提高林業經濟效益;加快林業管理體制和管理機制創新,調動社會各方面發展林業的積極性。
第三,抓好重點工程,推進生態建設
8.堅持不懈地推進林業重點工程建設。要加大天然林保護工程的實施力度,嚴格天然林采伐管理,進壹步保護、恢復和發展長江上遊、黃河中上遊、東北、內蒙古等地區的天然林資源,認真做好退耕還林(草)工程,切實落實對退耕農戶的相關補償政策, 鼓勵農業結構調整與特色產業發展相結合,開發有市場、有潛力的後續產業,解決退耕農民的長遠生計問題。 繼續推進“三北”和長江等重點地區的防護林體系建設,因地制宜建設各種防護林體系,重點治理這些地區不同類型的生態災害,切實做好京津風沙源治理等防沙治沙工程, 通過劃定封禁保護區、植樹種草、小流域治理、圈養房屋、生態移民、合理利用水資源等綜合措施,盡快保護和增加首都和首都的林草植被。 高度重視野生動物保護和自然保護區建設,抓緊搶救瀕危珍稀物種,恢復典型生態系統,擴大自然保護區面積,提高保護水平,有效保護我國野生動物資源、濕地資源和生物多樣性,加快建設以速生豐產用材林為主的林業產業基地工程,在有條件的適宜地區發展集約林業, 加快各類用材林等商品林基地建設,增加木材等林產品有效供給,減輕生態建設壓力。
9.開展全民義務植樹運動,發展多種形式的社會綠化。不斷豐富和完善義務植樹的形式,提高適齡公民履行義務的覆蓋面,提高義務植樹的實際效果。義務植樹實行屬地管理,農村以鎮為單位,城市以街道為單位,建立健全義務植樹登記制度和考核制度。進壹步明確部門和單位綠化責任範圍,落實分工責任制,加強監督檢查。綠色通道工程應與道路建設和河道整治統籌規劃,合理安排,加快推進。城市綠化應當把美化環境與增強生態功能結合起來,逐步提高建設水平。鼓勵軍隊、社會團體、外商和群眾植樹造林,形成多主體、多層次、多形式的造林格局。
第四,優化林業結構,促進產業發展
10.加快林業產業結構升級。適應生態建設和市場需求變化,推進產業結構調整,優化資源配置,加快形成以森林資源培育為基礎、精深加工為驅動、科技進步為支撐的林業產業發展新格局。鼓勵集約經營,發展原料林和用材林基地。積極發展木材加工業,特別是深加工產業,延長產業鏈,實現多重增值,提高木材綜合利用率,突出發展名特優經濟林、生態旅遊、竹藤花卉、森林食品、珍貴樹種和藥材培育、野生動物馴養繁殖等新產品,培育新的林業經濟增長點,充分發揮我國幅員遼闊、生物資源豐富、勞動力優勢,大力發展特色出口林產品。
11.加強對林業產業發展的引導和調控。根據市場需求、資源條件和產業基礎,抓緊編制林業產業發展規劃,制定產業政策,引導產業健康發展,避免低水平重復建設,鼓勵培育名牌產品和龍頭企業,推廣基地連公司、基地連農戶的經營形式,加快林業產業發展。支持發展各類專業合作組織,完善社會化服務體系,培育和規範林產品和林業要素市場,讓農民直接參與木材產銷,拓寬農民市場準入,增強林業產業發展活力。
12.進壹步開放林業。充分利用國內外兩個市場、兩種資源,加快林業發展。針對我國林業基礎薄弱、建設任務重的情況,要加大引進力度,重點引進資金、資源、良種、技術和管理經驗。努力擴大林業利用外資規模,鼓勵外商投資造林和發展林產品加工業。制定有利於擴大林產品出口的政策,完善林產品出口促進機制,提高我國林產品的國際競爭力。堅持“走出去”戰略,加強海外林業發展。積極開展森林認證工作,盡快與國際接軌。采取有效措施,加強我國種質資源的保護和出口管理,防止外來有害生物傳入。認真履行相關國際公約,加強生態保護領域的國際交流與合作。
五、深化林業體制改革,增強林業發展活力。
13.進壹步完善林業產權制度。這是調動社會各方面造林積極性,促進林業更好更快發展的重要基礎。要依法嚴格保護林權所有者的財產權,維護其合法權益。權屬清晰且已發放林權證的,要切實維護林權證的法律效力;如果所有權尚未發放,則應盡快發放。權屬不清或有爭議的,應予以澄清或調解,並盡快發放權屬證書。退耕還林後,要依法及時辦理相關手續。
劃定的自留山應當由農民無償長期使用,不得強行收回。山地上的樹木歸農民所有。對尚未綠化的,要采取措施限期綠化。
轉包到戶的責任山應保持承包關系的穩定。上壹輪承包期滿後,原承包做法基本合理的,可以直接續簽;原承包做法依法明顯不合理的,可以在完善相關做法的基礎上繼續承包。新壹輪承包必須簽訂書面合同,合同期限按照有關法律法規執行。已續簽合同,但不足法定合同期限的,在履行相關程序後,可延長至法定期限。不願繼續承包的農戶可以退回集體經濟組織進壹步處置。
對於仍由集體管理的山林,要區別對待,分類指導,積極探索有效的管理形式。凡群眾滿意、經營狀況良好的地方,股份合作林場和股份制林場都要繼續保持經營形式的穩定,並不斷完善。對於其他集中連片林地,可以采取“分股成山、分利成林”的形式,逐步將產權明晰到個人。對於分散的林地,經過合理定價,林地的所有權和使用權可以流轉給個人經營。對宜林荒山荒地,可通過轉包到戶、招標、拍賣等方式直接確定經營主體。,或經集體統壹組織發展後以適當方式確定經營實體。對適宜造林的荒山荒地,可以通過公開招標,將壹定期限的使用權無償轉讓給有能力的單位或者個人開發經營,但必須限期造林。無論采取何種形式,都必須經過集體經濟組織成員的民主決定,集體經濟組織內部成員享有優先經營權。
14.加快森林、林木和林地的合理流轉。在權屬清晰的基礎上,國家鼓勵森林、林木、林地使用權合理流轉,各類社會主體可以通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等方式參與流轉。當前,要重點推進國有和集體所有的宜林荒山荒地使用權流轉。國有宜林荒山荒地,經營者壹時無力造林的,也可以按照國家有關規定,提供給附近的部隊、生產建設兵團或者其他單位造林。種植的林木歸林農所有,森林、林木、林地使用權可以依法繼承、抵押、擔保、入股和作為出資或者條件合資、合作。積極培育立木市場,發展森林資源資產評估機構,促進林木合理流通,調動經營者投資開發的積極性。
要規範流轉程序,加強流轉管理,認真做好流轉的各項服務,及時辦理權屬變更登記手續,保護當事人合法權益。在流轉過程中,要堅決防止亂砍濫伐、改變林地用途、改變公益林性質和公共資產流失的現象。要加強對流通後用於林業建設的資金的監督管理。國務院林業主管部門會同有關部門制定森林、林木、林地使用權轉讓的具體辦法,報國務院批準後實施。
15.放開發展非公有制林業。國家鼓勵各類社會主體跨所有制、跨行業、跨地區投資林業發展。所有有能力的農民、城鎮居民、科技人員、私營企業主、外商、企事業單位和團體的幹部職工,都可以單獨或合夥參與林業發展,從事林業建設。要進壹步明確非公有制林業的法律地位,切實落實“誰造誰有、共同造”的方針。統壹稅費政策、資源利用政策和投融資政策,為各類林業經營者創造公平競爭環境。
16.深化重點國有林區、國有林場和苗圃管理體制改革。建立權責利統壹、管資產與管人管事相結合的森林資源管理體制。按照政企分開的原則,將森林資源管理職能從森工企業中分離出來,由國有森林經營機構代表國家行使,履行出資人職責,享有所有者權益;企業目前承擔的社會管理職能要逐步剝離,移交給政府,讓企業真正成為獨立的經營主體,參與市場競爭。國有森工企業要按照專業化、協作化的原則改組企業,妥善分配和安置富余職工。國務院林業主管部門會同有關省、自治區、直轄市人民政府和國務院有關部門研究制定具體改革方案,報國務院批準後實施。
深化國有林場改革,逐步將其界定為生態公益林和商品經營林場,並對其內部結構和運行機制進行相應調整。生態公益林應當以保護和培育森林資源為主要任務,所需經費按照行政隸屬關系由同級政府承擔。商品林場和國有苗圃要全面實行企業化管理,按市場機制運作,自主經營,自負盈虧。在保護和培育森林資源、發揮生態和社會效益的同時,實行靈活多樣的經營形式,積極發展多種經營,最大限度地挖掘生產經營潛力,增強發展活力。切實關心和解決貧困國有林場、苗圃生產生活中的困難和問題。加快公有制林業管理體制改革,鼓勵打破行政界限,按照自願互利的原則,以聯合、兼並、股份制等形式組建跨地區的林場和苗圃聯合體,實現規模經營,降低經營成本,提高經濟效益。
17.實行林業分類管理制度。在充分發揮森林各項功能的前提下,根據不同的主要用途,將國家林業分為公益林業和商品林業兩大類,分別采取不同的管理體制、運行機制和政策措施。改革和完善限額采伐制度,對公益林和商品林采取不同的資源管理方式。公益林業要按公益事業管理,以政府投資為主,吸引社會力量共同建設,商品林業按基礎產業管理,資源主要由市場配置,政府給予必要支持。對納入公益林管理的森林資源,政府將通過各種方式給予投資者合理補償。要逐步改變現行造林投資和管理方式,在進壹步完善招投標制度和報賬制的同時安排部分造林投資,探索直接收購各類社會主體營造的非國有公益林。公益林建設投入和森林生態效益補償基金按照事權劃分分別由中央財政和地方各級財政承擔。加快建立公益性林業認證體系。
六、加強政策支持,確保林業長期穩定發展。
18.加大政府對林業建設的投入。對公益林建設、管理和重大林業基礎設施建設的投入,要納入各級政府財政預算並給予優先安排。對關系國計民生的重點生態工程,國家財政要重點保證地方政府規劃的區域生態工程投資納入地方財政預算,部門規劃的配套生態工程投資納入相關工程總體預算。森林生態效益補償資金應分別納入中央和地方財政預算,並逐步增加資金規模。以工代賑、農業綜合開發等財政資金也要用於支農,適當增加林業建設投入。對重點地區速生豐產用材林基地建設中的森林防火、病蟲害防治和優良種苗開發推廣等社會公益性建設,國家安排部分投資,逐步規範各類生態工程造林補助標準。隨著重點國有林區改革的逐步深入,原由森工企業承擔的社會事業由有關地方政府承擔,國家將給予必要支持。
19.加強對林業發展的金融支持。國家繼續對林業實行長期低息信貸支持政策。具體貸款期限可由銀行和企業根據樹木生長周期協商確定,並酌情給予壹定的財政貼息。有關金融機構要適當放寬個人造林綠化貸款條件,擴大農戶和林業職工小額信貸和聯保貸款,林業經營者可以依法以林木作抵押申請銀行貸款。鼓勵林業企業上市融資。
20.減輕林業稅費負擔。繼續落實和規範國家已出臺的各項林業稅收優惠政策。按照農村稅費改革的總體要求,逐步取消原木和原竹的農業特產稅。取消對林農和其他林業生產經營者的各種不合理收費。改革育林基金的征收、管理和使用,征收的育林基金要逐步返還給林業生產經營者,基層林業經營單位的資金缺口由財政解決。
七、加強科教興林,堅持依法治林。
21.加強林業科技教育。重視林業科學的基礎研究、應用研究和高新技術開發,提高林業科技創新能力。重點研發林木良種繁育、條件惡劣地區造林、重大森林病蟲害防治、防沙治沙、森林資源與生態監測、種質資源保護利用、農林復合經營、森林火災管控、主要經濟林產品加工轉化等關鍵技術。搞好林業重點實驗室、重點野外觀測站、林業科學數據庫和林業信息網絡建設。林業重點工程建設和林業技術推廣應當同步設計、同步實施、同步驗收。深化林業科技體制改革,國家在支持基礎性和公益性林業科學研究的同時,積極推動非公益性科學研究和技術向市場推廣。鼓勵林業科研機構、高等院校和科技人員通過創辦科技企業、建立科技示範點、開展科技承包和技術咨詢服務等方式,加快科技成果轉化。要加強林業技術推廣服務體系建設,穩定科技工作隊伍。對在林業科學研究、新技術推廣和新產品開發中做出突出貢獻的單位和個人,應給予重獎。完善相關政策,促進林科教技工貿結合。積極推進林業標準化,建立健全林業質量標準和檢驗檢測體系。不斷加強林業科技的國際合作。根據林業建設的特點,建立各類林業人才的教育培訓體系。切實加大林業職工培訓力度,提高林業建設者的整體素質。
22.加強林業法制建設。加快林業立法,制定天然林保護、濕地保護、國有森林資源經營管理、林木和林地使用權流轉、林業建設資金使用管理、林業工程質量監督、林業重點工程建設等方面的法律法規,根據新形勢修訂現有法律法規。加大林業執法力度,嚴格保護和管理森林和野生動物資源,嚴厲打擊毀林開荒、亂占林地、亂獵野生動物等違法犯罪行為。嚴禁隨意挖掘野生植物。強化林業執法監督體系,充實執法監督力量,改善執法監督條件,提高執法監督隊伍素質,加強林業法制和生態道德教育,為執法人員依法辦事營造良好的社會氛圍和執法環境。
八、加強對林業工作的領導。
23.各級黨委和政府要高度重視林業工作。要充分認識加強林業建設在實施可持續發展戰略和全面建設小康社會中的重要性和緊迫性,將其納入國民經濟和社會發展規劃,做到認識正確、責任正確、政策正確、工作正確。各有關部門要認真履行職責,密切配合,支持林業發展。根據加快林業發展的需要,強化林業行政管理體制,加強各級政府林業行政機構建設。建立健全林業動態監測體系,整合現有監測資源,對我國森林資源、土地沙化等生態變化進行動態監測,並定期向社會公布。完善林業推廣和服務體系,鄉鎮林業工作站是組織管理林業生產經營的最基層組織,要充分發揮政策宣傳、資源管理和保護、林業行政執法、生產組織、科技推廣和社會化服務的職能和作用。林業行業要繼續發揚艱苦奮鬥、無私奉獻的精神,為促進林業發展做出新的貢獻。
24 .堅持和完善林業建設任期目標管理責任制。要合理劃分中央和地方在林業建設中的事權。中央領導全國林業工作,主要負責制定林業法律、政策和全國林業發展規劃,指導和協調解決全國或跨省、自治區、直轄市的重大林業和生態問題,幫助地方政府加快林業發展。地方各級政府全面負責本地區的林業工作,政府主要負責同誌是林業建設的第壹責任人,分管負責同誌是林業建設的主要責任人。林業建設的主要指標,實行任期目標管理,嚴格考核,嚴格獎懲,並受同級人大監督。地方各級黨委組織部門和紀檢監察機關要把責任制落實情況作為幹部考核、選拔、任用和獎懲的重要依據。國家重點林業工程建設應堅持規劃落實到省、任務分解到省、資金撥付到省、責任明確到省的管理體制。項目建設進展情況,要定期檢查,定期通報。建立重大毀林案件、違規使用資金案件和工程質量事故責任追究制度,對違反規定的,要嚴格追究相關領導的責任。
25.動員全社會力量關心和支持林業工作。各級工會、婦聯、共青團和民兵、青年、學生組織等社會團體應當發揮各自的作用,動員社會各方面的力量,投身國土綠化事業。中國人民解放軍和武警部隊為保護森林、綠化祖國做出了重要貢獻。他們要繼續發揚優良傳統,積極承擔造林綠化任務。要大力加強林業宣傳教育,不斷提高全民族的生態安全意識,在中小學教育中加強相關內容,普及林業和生態知識。新聞媒體應當將林業宣傳納入公益宣傳範圍。
各地區、各部門要緊密團結在以胡錦濤同誌為總書記的黨中央周圍,高舉鄧小平理論偉大旗幟,認真貫徹“三個代表”重要思想,動員和組織全國人民,積極投身林業建設偉大事業,為把我國建設成為山川秀美、生態和諧、可持續發展的社會主義現代化國家而努力奮鬥!