1949年中華人民***和國成立以來，面對中國56個民族長期***存且發展極不平衡，少數民族的經濟社會發展比漢族相對滯後的實際情況，中國政府逐步制定了壹整套解決中國民族問題的政策體系，其主要內容如下：
（壹）民族平等政策。從中華人民***和國建立的第壹天起，《中國人民政治協商會議***同綱領》中就明確規定：“中華人民***和國境內各民族壹律平等”，“禁止民族間的歧視、壓迫和分裂各民族團結的行為”。1954年中華人民***和國的第壹部《憲法》規定了相同的內容。現在實施的1982年制定的《憲法》第四條規定：“中華人民***和國各民族壹律平等”，“禁止對任何民族的歧視壓迫”。為保證各民族壹律平等落到實處，有關法律和政策又具體規定每個民族不分大小，都以平等的地位參加國家大事和各級地方事務的管理；全體公民不分民族、種族和宗教信仰，都同樣地享有選舉權和被選舉權；各民族的公民在法律面前壹律平等；各民族享有同等的就業權利，都有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由等等。
（二）民族團結政策。1951年5月，中央人民政府政務院頒布專門法令，廢止歷史遺留下來的種種帶有歧視和侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碑碣和匾聯等。其後頒布的《憲法》規定：“國家維護和發展各民族的平等、團結、互助關系”，“禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為”。1984年頒布的《民族區域自治法》，也有類似論述。
（三）民族區域自治政策。所謂民族區域自治政策，就是在國家的統壹領導下，在各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權，國家充分尊重和保障各民族管理本民族內部事務權利的政治制度。早在1947年，中國***產黨就建立了省壹級的內蒙古自治區。1952年，中央人民政府頒布施行《民族區域自治實施綱要》，1954年和1982年的《中華人民***和國憲法》進壹步完善了民族區域自治制度，1984年頒布實施並於2001年修訂的《民族區域自治法》，為民族區域自治制度化、法律化奠定了基礎。由於這壹制度既充分保證了國家在大政方針上的集中統壹，又充分保證了各民族當家作主的權利，因而是解決中國民族問題的最佳政治制度。
（四）各民族***同發展，***同繁榮的政策。中國政府解決民族問題的系列政策中，民族之間的平等團結是解決民族問題的根本原則，各民族***同發展、***同繁榮是解決民族問題的目標，而民族區域自治則是實現上述原則和目標的基本制度保障。而各民族***同發展、***同繁榮的大政策又包含以下壹系列具體政策。
1.幫助少數民族和民族地區經濟 文化 發展的政策。鑒於民族地區經濟社會發展相對滯後的實際情況，《憲法》規定：“ 國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。”《民族區域自治法》和《民族鄉工作條例》，也對此作了政策和法律上的相關規定。
2.尊重和發展少數民族語言文字的政策。《憲法》和《民族區域自治法》規定：“各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由”，“民族自治地方的自治機關保障本地方各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由”。為此，全國和有關少數民族地區建立了少數民族語言文字的工作機構和研究機構，在民族地區推行民族語文教學、民族語文出版和民族語言廣播，並用民族語文執行公務等。
3.尊重少數民族風俗習慣的政策。《憲法》規定：“各民族都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由。”《民族區域自治法》也有類似規定。為了保證這些法律的貫徹落實，《刑法》還規定，對侵犯少數民族風俗習慣情節嚴重的，要追究刑事責任。
4.宗教信仰自由的政策。《憲法》規定：“中華人民***和國公民有宗教信仰自由”，任何侵犯他人合法宗教信仰自由的行為都將受到嚴厲制裁。
為推動各民族盡快走上***同發展、***同繁榮的道路，國家還在財政、稅收、金融、貿易、資源開發、文化、 教育 、醫療衛生以及民族幹部的培養等方面，采取了壹系列具體的特殊優惠政策幫助少數民族加快發展。例如雲南省，從建國到1997年，中央和省級人民政府制定的幫助少數民族發展的特殊優惠政策就達144項，其中，僅財政優惠政策和民族貿易優惠政策就有下列多項（參見表1和表2）。
表1 少數民族地區財政優惠政策
序號 政策 起止時間
（年）
1 國家對雲南專設直接過渡經費 1956～1964
2 國家設置少數民族地區補助費 1955至今
國家規定民族自治地方的預備費高於壹
3 般地區 1964至今
國家規定民族自治地方另加百分之五的
4 機動金 1964至今
5 國家規定對邊疆幹部生活實行補貼 建國初期
6 國家規定民族自治地方財政超收分成收
入留用 1964～1985
7 國家對雲南給予自治區財政體制照顧 1964～1994
8 國家對邊疆民族地區設置補助專款 1972～1975
中央對民族自治區的補助數額每年遞增
9 百分之十 1980～1988
10 雲南省對民族地區實行壹次性財政補貼 1986至今
11 國家設立邊境建設事業補助費 1977至今
12 國家設立支援不發達地區發展資金 1980至今
13 國家對貧困地區棉布提價實行補貼 1983～1985
雲南省地方經濟發展基金對民族地區投
14 放借款優先 1986至今
在這壹整套民族政策體系的作用下，中國政府走出了壹條具有中國特色的解決民族問題的成功道路，推動少數民族和民族地區的政治、經濟、文化發展並取得了巨大成就。仍以雲南為例：
表2 民族地區貿易優惠政策
序號 政策 起止時間
1 國家對民族貿易企業實行價格補貼 1950～1970
2 國家允許民族貿易企業利潤留成 1951～1983
3 國家對民族貿易企業實行資金拔補 1952～1983
4 國家對民族用品生產定點企業減免稅 1991～1994
國家對民貿茶葉生產加工定點企業信貸
5 貼息 1991至今
國家對邊境小額貿易實行“自找貨源、
6 自找銷路、自行談判、自行平衡、自負 1984～1995
盈虧”的優惠政策
7 國家對邊境貿易實行稅收優惠政策 1991～1995
8 國家對少數民族地區實行外匯補助 1991～1995
9 國家對12大類162個品種的邊貿進口商品 1992～1995
免稅及減稅
10 國家對雲南中緬邊境小額貿易貨物的稅
收給予優惠 1994至今
（資料來源：根據《民族工作》1997年第6、7、8期刊載的《雲南民族地區特殊政策演變情況綜述》壹文提供的資料整理列表而成）
在政治方面，雲南自建國後已先後建立了8個自治州、29個民族自治縣和197個民族鄉，民族自治地方面積占全省國土總面積的70%。民族自治地方的州長、縣長均由實行自治的民族的公民擔任；民族鄉的鄉長亦由建立民族鄉的民族的公民擔任。1999年底，全省少數民族幹部已有26.7萬人，占全省幹部總數的25.6%。
在經濟方面，壹是基礎設施建設迅速發展；二是經濟實力顯著增強。1999年，雲南民族自治地方國內生產總值達561.71億元，發展速度高於全省平均水平；三是人民生活不斷改善，1999年農民人均純收入1249元。
在社會方面，民族自治地方的教育、科技事業有了較大發展。民族地區教育已基本建立寄宿半寄宿制學校、民族中小學、民族中等專業學校、民族幹部學校、民族學院等相互銜接的完備的教育體系。1999 年全省少數民族適齡 兒童 入學率達98%，少數民族在校生達232.15萬人，占全省在校生總數的34.35%。8個自治州和29個自治縣都建立了專門的科研機構和科學技術協會，少數民族各類專業技術人員有近14萬人，各種實用科技得到了有效推廣。
在民族文化方面，各民族的優秀 傳統文化 得到繼承和發展。全省有 22個少數民族使用26種語言，14個少數民族使用22種文字，有1000多所學校進行民漢雙語文教學。各民族的宗教信仰自由和風俗習慣受到尊重與保護，到1996年5月，全省佛教、道教、伊斯蘭教、____和天主教等五大宗教活動場所***有4789所（處），基本滿足了信教群眾正常的宗教生活的需要。民族醫藥、民族藝術和民族傳統體育活動也得到了正常的發展。
總之，中國政府根據中國國情制定的壹整套民族政策以及這套政策的貫徹落實，確保了中國各少數民族的發展和民族地區50多年的穩定。
二、中國的民族政策面臨的挑戰與對策
中華人民***和國成立後實行的是中央高度集權的計劃經濟體制。在這種體制下，民族地區的發展在區域分工、固定資產投資、資源配置和生產要素組合、經濟發展的速度和效益等方面，受到計劃的束縛和制約，民族地區的發展受到壹定阻礙；但是國家又依靠中央權威，動用政府行政和計劃手段，制定了壹系列幫助少數民族發展的優惠政策，從另壹個方面促進了民族地區的發展。 1978年改革開放後，經過20多年的努力，市場經濟體制的基本框架已經建立。中國加入WTO後，意味著中國的市場經濟體制將與世界全面接軌，這就解除了對民族地區加速發展的體制束縛；但是市場經濟體制改革和中國加入WTO，也給以往靠中央權威，動用政府行政和計劃手段建立起來的壹整套民族優惠政策的落實帶來了挑戰和困難，從另外壹個方面制約了民族地區的發展。從長遠看，這種挑戰主要集中表現在以下兩個方面：
（壹）許多民族優惠政策特別是經濟優惠政策自行中止或功能減弱。
據統計分析，建國以來中央和雲南省政府制定的144項民族特殊優惠政策，到1995年，能繼續執行的只有50%左右，另外50%的優惠政策已經停止或難以執行，而在繼續執行的政策的功能也大大減弱了。[1]特別是其中的經濟政策，自行中止執行的更多。如前文表1、表2所列的24項優惠政策，至今仍在繼續執行的只有9 項。造成這種狀況的壹個重要原因，就是這些用行政和計劃手段建立起來的優惠政策，在某種程度上是不符合市場經濟要求的。以著名的“民族貿易三照顧”政策為例，所謂“民貿三照顧”政策，就是國家按照促進民族地區發展的指導思想，“在貿易上實行等價交換，但是有時還要有意識地準備賠錢”[2](P167)的原則，允許經營民族貿易的國營企業經營“賠錢”的買賣，而國家對這類企業則在自有資金、利潤留成和價格補貼等3個方面予以照顧，即民貿企業自有資金的80%由國家劃撥，其余20%向銀行貸款；民貿企業經營獲得的利潤，全部留用或比壹般企業留用比例高；民貿企業對收購邊疆民族地區的農副土特產品可實行最低保護價，對供應邊疆民族地區的外來工業品實行最高限價，由此而形成的虧損由國家補貼。這壹政策對邊疆民族地區的穩定與發展帶來了極大的功效，保證了最邊遠、最偏僻的山區民族都能出售土特產品，也能吃上鹽巴、茶葉，點上煤油燈。但這壹政策與市場經濟規律卻是沖突的。其原因主要有自有資金和利潤留成照顧實際上是把民族地區貿易系統中的民貿企業與專業公司，以及民貿企業中享受照顧的國營企業與其他合作企業、個體商販置於不平等的競爭位置上，因而不符合市場經濟公平競爭的原則；價格補貼中對工業品的最高限價和對農副產品的最低保護價，則不符合市場經濟根據供求關系自由定價的原則等等。由於這些優惠政策不符合市場經濟的要求，所以在市場取向改革不斷深化的過程中，盡管中央三令五申要繼續貫徹落實，如在1985年5 月24日，經國務院辦公廳轉發的商業部《關於進壹步發展少數民族地區商業若幹問題的 報告 》規定：對民貿三照顧的縣（旗）的商業（含供銷社）企業，繼續實行減稅、免稅；對少數主要工業品和農牧土特產品繼續實行價格補貼；對自有流動資金不足的盡可能給予照顧；對民族貿易企業繼續給予低息貸款[3](P383)等等。然而事實上自1983年以後，這壹政策便因難以貫徹而自行中止。
（二）保護與發展民族優秀傳統文化的政策難以落實。
中國是壹個由56個民族組成的大花園，雲南則是全球僅存的民族文化多樣性最為富集的少數幾個地區之壹。為了將各民族優秀的傳統文化傳承下去，早在建國初期，鄧小平在其著名的《關於西南少數民族問題》的講話中，就提出了消除民族隔閡、真正形成中華民族美好大家庭需要做好的三件工作。即要使少數民族相信，“ 在政治上，中國境內各民族是真正平等的；在經濟上，他們的生活會得到改善；在文化上也會得到提高。所謂文化，主要是指他們本民族的文化。”[2](P162)這裏，鄧小平把保護、發展和提高民族文化放到了與民族平等、經濟發展同等重要的位置。其後中國的《憲法》、《民族區域自治法》、《文物保護法》都對保護與發展民族文化作了專門規定，雲南省還於2000年頒布實施了《雲南省民族民間文化保護條例》。
然而，隨著現代化進程和社會轉型速度的加快，雲南各少數民族的傳統文化正面臨著前所未有的沖擊。以經濟建設為中心的現代化進程和以建立市場經濟體制為核心的社會轉型，驅動著各民族為獲取更多的物質利益而奮鬥。由於經濟社會發展長期滯後，壹些民族，特別是弱小民族逐漸對自己的文化喪失了信心，出現了盲目摹仿 其它 生活方式的傾向，致使民族服飾、語言、傳統民居、歌舞藝術、禮儀習俗以及生態文化等，都出現了流失加劇的危機。在奔現代化的急切心情驅使下，傳統的價值觀和生活方式對青年壹代失去了吸引力。在對外來文化和本民族傳統文化的雙重認同矛盾之間，很多人選擇了前者，從而形成了民族文化自我認同的危機。兩個危機交織在壹起，就有可能使少數民族經數千年歷史發展積澱下來的珍貴民族文化遺產，在20～30年或更長壹段時期內大部消失。面對這兩個危機，中國的民族文化保護與發展政策因過於籠統，實際上很難有效發揮遏制民族文化流失的實際作用。
應該說，中國政府制定的民族平等、民族團結、民族區域自治和各民族***同發展、***同繁榮的民族政策，從總體上講，無論是在計劃經濟條件下還是在市場經濟條件下都是正確的，只是其中的許多具體政策，在市場經濟條件下其可行性大大降低了。而壹些與市場經濟規律有沖突的具體政策，則應明令取消而代之以新的政策。針對市場經濟體制框架基本建立和中國加入WTO後民族政策落實和民族自身發展面臨的挑戰，中國政府既不能重走老路完全動用行政手段來解決，也不能放任不管，“如果我們放任各民族在不同的起點上自由競爭，結果是可以預見的，那就是水平較低的民族走上淘汰滅亡的道路。”[2](P162)可行的辦法是把計劃和市場兩種調節手段有機地結合起來，把政府的宏觀調控、政策倡導與企業和農戶家庭的獨立自主運作有機地結合起來，構建與市場經濟體制和WTO規則相適應，又有利於幫助少數民族發展的新的具體政策體系。這是壹項浩大的工程和艱巨的工作，需要進行多學科、多部門的聯合攻關才能完成。針對前文分析的民族經濟發展和民族文化的保護與發展問題，這裏提出兩點初步的政策建議。
第壹，民族經濟發展政策建議。就區域政策而言，總的要求是在市場經濟體制框架下實現計劃與市場優勢互補，國家既要放手讓民族地區充分利用市場機制來解放生產力，又要適當利用計劃手段來繼續幫助和扶持民族地區發展生產力。
就產業政策而言，計劃與市場相結合的範圍、程度和形式應根據不同產業的特點而有所差異。初步設想可大體劃分為三種形式：壹是對能源、交通、水利、通訊等基礎產業的發展和重大工業項目的布局，仍應堅持計劃調節和國家扶持為主，為民族地區創造參與市場競爭的條件；二是對民族地區生產的原材料、初級產品和農副土特產品，應以市場調節為主，計劃調節為輔。計劃手段主要起宏觀指導作用，如信息和市場指導等，但對某些關系重大的產品應建立儲備制度並制定最低保護價；三是對輕工業和第三產業則完全放開讓市場自由調節。
二是民族文化保護與發展政策建議。與民族經濟政策的具體和詳盡相比，中國政府關於民族文化保護與發展的政策就顯得過於籠統和簡單了。因此，如果說民族經濟政策難以落實的主要原因，是體制轉軌後諸多具體政策自行中止和失效的話，那麽民族傳統文化保護與發展政策難以落實的主要原因，則是缺乏具有強制規定性的具體政策。
所以關於民族文化保護與發展政策的第壹個建議，就是國家要像制定民族經濟政策壹樣，制定壹系列具有強制規定性的具體的民族文化保護與發展政策。在這方面，雲南省已經開了壹個好頭，在全國率先專門為民族傳統文化保護立了法，全國人大會也應抓緊制定壹個《中華人民***和國民族民間文化保護法》，這樣，就能把民族文化保護與發展提升到國家意誌的層面加以強制執行。關於民族文化保護與發展政策的第二個建議，就是政府應發揮主導作用。如果說經濟發展在市場經濟條件和WTO規則下政府對經濟發展更多地只是發揮市場調控作用的話，那在同樣的背景下，在民族傳統文化加速流失的危機面前，政府恰恰應該發揮主導作用。只有在政府強有力的倡導、支持和保護下，才能喚醒全社會保護與發展民族傳統文化的意識，才能扭轉民族傳統文化面臨的頹勢，也才能最終實現各民族的***同繁榮。
參考文獻
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