單位制:走進歷史
單位制是新中國成立後社會管理的產物。單位是適應計劃經濟體制而建立的特殊組織形式。它具有政治、經濟、社會三位壹體的功能，具有行政性、封閉性和單壹性的特點。單位制的形成有其歷史背景，在當時起到了重要的社會整合作用，但也帶來了制度性後果，造就了整體性社會和依附性人格。中國改革開放後，所有制結構發生了變化，社會主義市場經濟體制逐步建立，社會流動性也迅速加劇，導致單位制逐漸瓦解，失去了歷史舞臺。
(壹)單位制的背景
1，經驗慣性。中國* * *產黨通過“農村包圍城市”奪取全國政權後，工作重心轉移到城市，但我們黨沒有城市社會管理經驗。面對如何組織廣大人民群眾進行社會主義建設的問題，我們黨只能從過去的軍事組織經驗中去尋找。在戰爭年代，我們黨形成了壹種特殊的管理制度，即“公仆”管理。以黨員為核心的所有公職人員，包括黨和群眾組織、軍隊、政治機構和公共企業和機構的成員，都有壹個供應系統，該系統延伸到衣、食、住、行、學、生、老、病、死和殘疾。[1]這種管理制度使我們黨和軍隊保持了強大的戰鬥力，贏得了民族鬥爭的勝利。新中國成立後，雖然實行多年的供應制逐步改為工資制，但通過單位制延續了“公仆”的管理模式。不僅如此，在大躍進期間，我們黨還把這種社會管理形式推廣到全國，在城市和農村開展了人民公社運動，試圖把全體人民納入到人民公社這個集生產、交換、分配和人民福利於壹體的新型社會組織中來。
2.現實的壓力。新中國成立後，中國* * *產黨面臨著清末開始的中國政治解體和社會解體的“全面危機”[②]。壹方面，晚清以後，中國陷入了外敵入侵、軍閥混戰不斷的混亂局面，中央日益強大，現代化的步伐舉步維艱；另壹方面，傳統的社會秩序遭到破壞，整個社會陷入了前所未有的混亂局面。人民的力量處於“壹袋土豆”的狀態，無法完全凝聚。要結束混亂局面，恢復社會秩序，讓中國的經濟政治發展走上正常軌道，首要任務就是把整個社會組織起來，構建有效的組織體系，於是單位制就成了當時可供選擇的最佳方式。
3.理想要求。經過壹個世紀的屈辱和戰爭，新生的中國滿目瘡痍，資源匱乏，人口眾多。但為了迫切證明社會主義的優越性，盡快進入* * *資本主義社會，我們承受著迎頭趕上的沈重壓力。因此，全國上下壹盤棋，盡快擺脫落後局面，在最短的時間內建立自己的工業化體系，迅速發展，趕上並超過發達國家的水平。這是我們的美好願望，而要實現這壹理想，就必須有壹個強有力的動員機制和資源配置機制，把全國龐大的人口和有限的資源集中起來，所以選擇單位制是理所當然的。
(2)單位制的功能。
從某種意義上說，單位制是應對新中國成立後的嚴峻形勢，解決“整體危機”的壹套社會組織制度。對於當時高度集權的政治體制的運行，高度集權的計劃經濟體制的實施，整個社會秩序的整合，單位制從組織上提供了非常高效的保障，發揮了重要作用，其歷史意義不可否認。
1，政治動員。單位制中單位的政治功能十分突出。每個單位(無論是事業單位還是企業)都有壹定的行政級別。每個單位都是由幹部職工組成的，每個單位都是作為行政系統中的壹個“組件”而存在的。各單位通過建立健全的黨群組織，成為政治動員的主導力量。因此，黨和政府可以通過單位高效的政治動員機制，運用自上而下的行政手段，組織群眾大規模參與各種政治運動，以實現黨和政府的方針政策。黨和政府借助高度行政化的單位組織，具有強大的政治動員能力，在戰略部署上可以直接面對人民，實現全國人民的現實行動。
2.經濟發展。在計劃經濟體制下，國家控制了幾乎所有的資源，國家通過各種單位和組織來調節和分配資源。黨和政府通過編制單位隸屬關系網，使每壹個基層單位都歸屬於自己的上級單位，使上級單位能夠全面控制和支配下屬單位，下屬單位又歸屬於中央和省市行政部門。因此，黨和政府可以通過上級單位向下級單位下達任務，調配和分配人力、物力和財力。單位制為國家集中稀缺資源，投入到現代化建設的重點領域發揮了重要作用，有效保證了國家戰略意圖的順利實施，為我國工業化體系的快速建立奠定了良好基礎。
3.社會控制。毛澤東同誌非常重視人民的力量，強調人民的組織，並且曾經號召“團結人民”...我們應該進壹步組織起來。我們應該組織中國絕大多數人參加政治、軍事、經濟、文化等各種組織，以克服舊中國的無組織狀態……”[③]單位制要體現這壹要求。在新中國成立之初生產力低下的狀態下，整個社會生活通過“充分就業”、勞保福利、住房分配、子女入學等制度高度組織化。國家幾乎所有的人都被納入了行政權力的控制之下，國家的觸角延伸到了國家的每壹個角落和社會生活的每壹個領域，整個社會實現了高度的融合。
(三)單位制的後果
單位制在發揮其歷史作用的過程中，不可避免地產生壹系列後果，有學者稱之為“制度性後果”[4]。筆者認為，單位制造的後果可以概括為兩個方面:壹是就整個社會而言，形成了壹個“整體社會”[5]；第二，就社會中的個體而言，出現了依賴型人格。
1，整體社會。古馬等人指出，1949以後，大陸建立了壹個整體社會，即結構分化程度較低的社會。在這種社會中，國家壟斷經濟和各種社會資源，政治、經濟、意識形態三大中心高度重合，國家權力對社會實行全面控制。[6]而整體社會的形成是通過單位制的組織中介來實現的。具體來說，首先，借助於嚴密的組織體系，國家的動員能力極強，可以動員國家的人力物力來實現某壹項經濟建設和國家發展目標。其次，單位制組織性強。過去的“國家-民間精英-民眾”三層結構，變成了“國家-民眾”兩層結構。國家直接面對人民，所以可以直接向人民傳遞各種信息，但人民沒有有效的形式實現自下而上的溝通，社會秩序完全取決於國家控制的力度。再次，單位現象使得整個社會生活趨於政治化、行政化，社會的子系統缺乏獨立運行的條件。單位制推動的整體社會克服了舊中國“壹盤散沙”的整體危機，但隨著中國社會轉型的到來，單位制的弊端逐漸暴露，整體社會走到了盡頭。
2.依賴型人格。單位制通過資源壟斷和空間封閉實現了單位成員對單位的高度依賴，造就了單位成員的依賴型人格。首先，在單位制下，國家控制的資源是通過單位來分配的。對於單位的成員來說，單位是唯壹的生活福利來源，不僅工資收入來自單位，還有住房、副食補貼、養老金、救濟金、醫療保障等等。因為沒有體制外的資源自由流動，離開單位就意味著失去壹切。單位不僅控制經濟資源，還控制政治資源和社會資源。單位握有提拔幹部、入黨、出國留學等機會；單位是個人社會地位和身份合法性的定義者。沒有單位出具的證明，不能登記結婚，不能申請離婚，不能旅遊，不能買機票，甚至不能住酒店。該單位還解決員工及其子女的就業問題。其次，單位制也限制了成員的生存空間。壹方面，該單位通過提供各種福利設施，如學校、醫院、食堂和浴室，滿足其成員的基本需求。有些大單位還有專門的單位大院，單位人員不分晝夜住在壹起。這種單位內的自給自足，大大降低了單位外的人交往的可能性。另壹方面，沒有單位成員自由流動的空間。單位把每個人牢牢固定在每個工作崗位上，“能進不能出，不能上不能下”，調動工作難度很大。整個社會流動性很少，所以每個單位成員的生存空間都比較穩定和封閉。壹般來說，單位通過壟斷政治、經濟、社會資源，與其成員形成了支配關系；通過嚴格控制單位成員的社會自由流動，封閉單位成員的空間。沒有自由流動的資源和自由流動的空間，單位成員只有全面依賴單位，最終形成依賴型人格。(3)社區(管理)委員會:即“執行層”，是社區成員大會選舉產生的執行機構。社區委員會設主任、副主任和委員若幹人，壹般為3-6人。委員會是社區工作的實際組織者和實施者。
3.江漢模式。這裏指的是武漢市江漢區社區制實踐的經驗，其特點是積極轉變政府職能。江漢區在借鑒沈陽模式的基礎上，將社區重新定位為“小於街道，大於居委會”。通過民主協商和依法選舉，建立了社區自治組織，即社區成員大會、社區居委會和社區協商會(與沈陽模式不同，江漢模式沒有將社區協商會作為社區成員大會的常設機構)，明確提出了社區自治的目標，實現這壹目標的路徑選擇是轉變政府職能，培育社區自治。其主要做法是:
(1)理順社區居委會、街道、政府部門的關系，明確責任，保障社區居委會的自主權。明確居委會與街道辦事處的關系是指導與幫助、服務與監督的關系，而不是行政級別的關系。重新界定街道行政部門和社區組織的職責，街道負責行政管理，承擔行政任務；居委會負責社區自治，不再與街道簽訂目標責任狀，有權拒絕不合理的行政攤派。同時還建立社區對街道各職能部門的評價考核制度，並以此作為獎懲的主要依據。
(2)政府職能部門面向社區，工作重心下移。區政府部門要做到“五到社區”，即人員配置到社區、工作任務到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費到社區。
(3)權利跟隨著責任，費用跟隨著事情。包括兩種情況:壹是區政府部門需要社區居委會協助處理涉及居民利益的工作時，經有關部門批準並征得社區組織同意，區政府部門還必須向社區組織提供協助所需的權利和必要的經費；二是區政府部門做不好或做不好的社會服務職能轉移到社區時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢、誰負責、誰有權”，確保社區在輔助工作或承擔社會服務職能時能“有職、有權、有錢”。
(4)責任到人，監督到人。主要是指建立“責任到人、承諾到人、監督到人”的執行機制，以確保區、街道政府部門職能轉變到位不走過場，根除過去“遇到麻煩就趕著做好事，遇到責任就踢皮球”的頑疾。
通過這些措施，江漢區努力建立行政調控機制與社區自治機制相結合、行政職能與自治職能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式。[⑧]
(四)問題與思考
社區制的實踐時間不長，還處於初步探索階段。理論和實踐中還存在許多問題，需要研究者和實踐者以更廣闊的視野進行更深入的思考，不斷完善社區制度，使社區制度的管理模式形成長效機制，促進社區的可持續發展，不斷提高居民的生活水平和質量，從而走向全面小康。為此，筆者對以下三個問題進行了分析和思考。
1.如何判斷社區系統理論的兩大劃分:行政化傾向和自治化傾向？
理論來源於實踐，指導實踐。隨著中國現代化的發展，原有的管理城市基層社會的單位制和街道居制已經不能適應形勢的需要，社區制應該得到反思。但由於政治學和社會學長期中斷等原因，社區制度建設的理論準備並不充分。因此，從本土經驗和西方研究來看，理論界對社區制度形成了兩種取向。第壹類研究者主要從加強基層社會管理的角度出發。他們看到了社會轉型後中國基層社會管理面臨的嚴峻問題，將社區制度視為加強政府對基層社會控制的替代工具。他們認為，單位制解體後，街道辦事處實際上已經承擔了壹級行政政府的職能，但沒有相應的行政權力授予，權責不壹致限制了街道辦事處在區域內的整合能力。因此，他們所倡導的社區制思路主要是:將政府權力重心下移，整合社區內的各類社會組織、企事業單位、居民等資源，在街道辦事處的指導下，* * *共同推動社區發展。這裏的社區制度建設，其實就是基層政權的重建。第二類研究者主要運用西方理論，從國家與社會的關系來判斷社區制度的構建。他們認為，在中國的計劃經濟體制下，長期維持著“大政府、小社會”的局面，政府無所不能，社會力量很弱。在市場經濟體制下，社會得到了成長的機會，但政府的權力仍然過大，導致行政效率低下、缺乏社會認同等問題，社區也難以發展。為此，他們對社區制度的主要觀點是:構建“小政府、大社會”模式，轉變政府職能，政府應該管理好應該自己管理的公共事務，把不該管理的和管理不好的留給社區。街道政府從負責轉變為服務社區居民，在社區內充分培育社會中介組織，走向社區自治。[9]社區制度研究中的這兩種理論分歧可以概括為“行政化”傾向和“自治化”傾向，這兩種傾向各有側重點，但實際上也各有缺陷。“行政化”傾向采用“問題-回應”的思路，這種思路是實用的，沒有考慮到社會發展的歷史和趨勢，因此難以解決社區發展的長期驅動力；雖然從長期和宏觀的角度來看，“自治”的傾向得到大多數人的認可，但它完全基於西方的理論，未能認識到中國的實際情況。目前，自治的理想目標仍然缺乏推動的主體和資源。筆者認為，從單位制、街道居制向社區制過渡，最重要的是解決動力機制問題。從政府的角度來看，加強對基層社會的管理、控制和整合是壹個現實的目標，但需要降低成本，贏得居民的認同，建立合法性。從社會角度看，各種社會組織、居民團體等。有參與民主管理的內在需要。政府和社會構成了社區制度的動力來源，因此在向社區制度轉變的過程中，需要政府和社會的雙向啟動，不僅是基層政權的重建，也是基層社會的重建。
2.社區制實踐的三種模式如何選擇:行政模式、自治模式、混合模式？
社區系統理論的兩次劃分導致了實踐中的三種模式，即行政模式、自治模式和混合模式。從國外的社區管理模式來看，主要有這三種。行政模式的特點是在政府部門設立專門的社區管理機構；自治模式的特點在於政府行為和社區行為的分離，政府的社區發展規劃往往是通過社區配合有關部門的專項資金來實施的；混合模式的特點是政府為社區工作和社區建設規劃、指導和分配可觀的資金，但政府對社區的幹預是松散的，社區工作和建設以自治為主。從我國社區制度的實踐來看，沒有完全自治的模式，上海模式屬於行政模式，沈陽模式和江漢模式傾向於自治模式，江漢模式也具有混合的特點。不能簡單評價這三種模式孰優孰劣，因為每種模式在現階段都有其合理的價值。就上海模式而言，行政型的特征似乎並不符合現代社會的發展趨勢，因為強大的行政力量使得社會力量非常弱小，所以大多數人並不認同這種模式。但我們應該看到，近年來上海的社區建設日新月異，社區服務、社區環境、社區文化在政府的大力推動下取得了快速發展。為了建立長效機制，上海還推行了居委會直選，把行政推動的外部機制和社區發展的內部機制結合起來。就沈陽模式而言，盡管在制度設計上充分考慮了社區自治的因素，但如何處理行政權力仍是壹個關鍵問題，無法消除對行政化傾向的擔憂。張明亮主任在沈陽模型專家聽證會上也指出，要避免行政化傾向的問題。他說:“我很擔心這件事。建立新的社區體系是為了體現社區自主管理，不是為了增加壹個行政級別，更不是為了最終成為街道辦事處。在那裏掛很多標誌。如果行政化傾向強，實際上是在街道和居委會之間再加壹層，那就落伍了。”【⑩】他的擔心不是多余的，因為理想目標和現實經驗之間是有距離的。我們在價值取向上都接受社區自治的模式，但在實踐中卻往往強化了政府的權力，或者說是“政府辦社區”的局面。自主模式是我們追求的自然目標，但目前的實際情況無法實現。原因是什麽？第壹個原因是，要建設“小政府、大社會”，目前“社會”並不“大”。在社區中，除了成熟的政府組織和居委會，其他社會組織缺乏足夠的資源和權威，沒有足夠的能力組織居民代替政府部門管理公共事務，居民也缺乏自組織意識，因此社區參與程度較低。第二個原因是政府部門還是資源太多，還是社區管理的主體。沒有約束，政府很難退出，也很難把權力分給社會。在利益的驅動下，政府很容易看到自己和社會之間的緊張關系，卻很容易忽略兩者之間的合力。綜上所述，盡管實現社區自治存在諸多困難和問題，但仍應是我們的努力方向，因為社區自治的意義不僅在於城市基層社會的管理，而且已經上升到構建市場經濟條件下黨和政府合法性來源的政治高度。對於社區自治的路徑選擇，筆者認為可以考慮漸進式道路，以自治模式為方向。當然，行政模式和混合模式在當前時期仍有生存空間。
3.社區體系涉及的四個部門:政府、市場、社會、政黨是如何運作的？
西方社會學理論將整個社會分為三大部門:政府、市場和社會，即第壹部門、第二部門和第三部門。因為中國* * *產黨的性質不同於西方政黨，所以中國* * *產黨也在社群中扮演重要角色，從而形成了第四個板塊[11]。這四個部門在社區中如何運作，是關系到社區系統成功與否和社區可持續發展的重要問題。筆者認為，社區領域的四個部門應遵循各自的原則，加強相互合作，相互支持，消除矛盾和沖突，促進社區建設和發展。
政府的原則是追求公共利益最大化，維護社會公平。政府的權力屬於公權力，公權力來自人民。政府必須考慮人民的福祉，建立自己的合法性，而不是尋求自身利益的最大化。政府不再扮演“運動員”角色後，必須做好“裁判員”，構建社會公正的制度基礎，這也是全面建設小康社會的必然要求。否則只能形成壹個偏袒別人而不是* * *的社會。這樣的社會基礎是不穩定的，政府的權威也會受到影響。另外，政府要意識到自己的能力是有限的，有所為有所不為。過去全能政府的結果是政府成本極高，但社會效率低下。政府要適應角色的轉變，擺脫過去的習慣，處理好與其他主體的關系。
市場領域的主體是企業，企業以追求經濟利益最大化為原則。在我國計劃經濟時期，企業之間的關系不是競爭關系，但在社會主義市場經濟建立後，企業要按市場規律經營，在競爭中生存。沒有經濟效益，就沒有競爭力，就沒有生存空間。市場經濟優勝劣汰，毫不留情。政府可以不再幹預以前企業的自主經營，但並不意味著政府會放棄市場，而是從宏觀層面進行調控，因為市場有時會失靈。
社會的原則是以人為本，關懷至上。政府和市場不能解決經濟發展過程中的所有問題。為了彌補政府缺陷和市場缺陷，需要社會的存在。在中國改革的過程中，出現了大量的社會弱勢群體，如下崗工人。他們不能被排除在社會之外，需要社會關懷。在快速變化的過程中，人們的社會價值觀發生了變化，社會成員的異化加深，導致對政府、市場和他人的信任喪失。社會要重建社會資本和社會規範，需要通過各種社區組織增加社會成員的參與，形成互惠、信任、合作等規範。同時，隨著生活水平的提高，社會成員對生活質量和內容提出了更高的要求，需要社會來提供。社會、政府和市場的關系不是對立的，而是社會要保持壹定的獨立性和自主性，防止政府和市場的過度侵擾。
中國* *產黨在共同體中的地位是領導核心，其作用是總攬全局，協調各方。黨應該脫離具體的行政和經濟事務，從更高的角度考慮全局。需要特別強調的是，黨在社區的工作是全新的。既要保證黨的理論和路線方針政策的貫徹執行，發揮政治核心的作用，又要做好群眾的思想政治工作，發揮黨員的先鋒模範作用，密切聯系群眾，增強黨的社會基礎。基層黨組織工作的壹個重要變化，就是面向社會，在社會舞臺上行動，參與社會，服務社會，關心社會。黨在社區中的職能應該從以動員和組織革命或生產為軸心轉變為以社會關懷和利益協調為軸心。