近年來，隨著我省農村公路(包括縣道、鄉道和村道)的大規模建設和路面改造工程的實施，農村公路的數量和質量都有了很大提高，農村交通條件和投資環境得到了很大改善，有力地推動了農村城鎮化進程，有力地促進了社會主義新農村建設。但由於我省農村公路量大，地區差異大，養護管理運行機制不完善，農村公路養護管理？缺席？維修資金不足等問題日益突出。今年，根據《國務院辦公廳關於印發農村公路管理養護體制改革方案的通知》(國辦發[20xx]49號)精神，結合我省實際，我們制定了《浙江省農村公路養護管理辦法》和《浙江省農村公路養護管理體制改革方案》， 規範了農村公路養護管理的責任主體和責任分工，以理順農村公路養護管理的各種關系，完善養護管理機制。
為進壹步加強農村公路養護管理，提高農村公路養護管理質量和水平，探索適合我省的農村公路養護管理模式，省務廳將“我省農村公路管理養護模式探討與研究”列為今年重點研究課題。為此，在前兩年對農村養護管理體制和運行機制研究的基礎上，我們再次對農村公路養護管理模式進行了專題調研。本研究報告是在對浦江、海鹽、安吉農村公路養護管理實踐進行探索分析的基礎上，借鑒省外養護管理經驗，對群眾養護、分段養護、道路養護、專業養護等養護模式進行分析、研究和探討後形成的。
壹、我省農村公路養護管理的基本情況
(壹)農村公路現有裏程和規模
據統計，到20xx年底，全省農村公路(縣鄉村道)總裏程為85643公裏。按現行行政等級標準，其中:縣道23097公裏，鄉道15873公裏，村道46673公裏；按技術分類，包括:壹級公路1019公裏，二級公路3648公裏，三級公路6935公裏，四級公路43895公裏，對外公路30146公裏(含準四級公路13527公裏)；按路面類型分，水泥混凝土路面36329公裏(其中縣道9384公裏，鄉道5703公裏，村道21.242公裏)，瀝青混凝土路面8965公裏(其中縣道5065438公裏，鄉道655公裏，村道3294公裏)。簡易路面17089公裏(其中縣道8549公裏，鄉道3589公裏，村道4951公裏)，未鋪路面23258公裏(其中縣道147公裏，鄉道5926公裏，村道17185裏)。鋪面公路總裏程62384公裏，占農村公路總裏程的72.84%。到20xx年底，鋪通公路裏程將增加5000公裏以上，達到6.7萬公裏以上。
(二)農村公路養護管理體制的現狀
20xx年前，我省每個市縣都有兩個專業和縣鄉公路管理機構，分別負責國省道和縣鄉公路的養護和管理。20xx年養護體制改革後，兩個機構合並，即所有市和大部分縣(市)與縣鄉公路養護管理機構合並，國省道和縣鄉公路養護管理職能統壹由市縣鄉公路管理機構承擔，部分市縣負責。
目前，我省農村公路養護管理中，大部分縣道、鄉道已納入交通、公路部門管理範圍，並基本落實？路段組合，主要是縣？。由於現行法律法規沒有明確規定，村道的管理和養護壹直沒有納入交通、公路部門的管理範圍。目前維修資金的安排仍沿用過去(合並前)專業維修資金和縣鄉維修資金分別安排的方式。縣鄉維修資金部分為省級汽車維修費補助，不足部分由地方自籌解決(壹部分手拖費安排，壹部分地方財政預算安排)。
(三)農村公路養護生產經營機制
目前，縣道養護生產(包括日常養護和大中修項目)基本采用國省道養護運營機制，走市場化養護之路，主要由專業養護隊(養護公司)養護，公路管理機構負責行業管理。鄉政府主要負責鄉道的日常養護，公路管理機構負責行業指導並給予壹定的財政補貼(或以獎代補)。
總的來說，我省農村公路的養護、生產和運營機制有以下幾種模式:
模式壹:由鄉鎮成立固定的專項養護隊，負責農村公路的日常養護和大中修。維修隊伍有固定的工作場所和少量的機械設備；養護資金壹部分由交通部門補貼，不足部分由鄉鎮財政解決。這種模式壹般用在比較發達的鄉鎮。
模式二:鄉鎮政府將農村道路及道路的路面清掃、巡查、行道樹養護等日常養護工作分包給沿線村委會，再由村委會將農村道路的養護工作承包給村裏的農戶。大中修工程通過招標由專業隊伍施工；養護資金壹部分由交通部門補貼，不足部分由鄉鎮財政和村委會解決。
模式三:由村委會組織，對行政區域內的農村道路每年進行兩到三次季節性、不定期的集中養護(清掃和小修)。這種模式在經濟欠發達地區(尤其是山區)應用廣泛。養護資金壹部分由交通部門補貼，不足部分主要靠投入勞動力解決。這種模式的維護成本相對較低，但缺乏長效管理手段，維護質量較差。
二、目前我省農村公路養護存在的主要問題
(壹)農村道路條件總體水平低，地區差異大。
由於經濟發展不平衡，地區差異大，維護管理時間長？缺席？導致農村公路基礎薄弱，路況普遍較差，公路等級普遍較低。大部分是準四級或同等級公路。而且農村公路上的橋梁大部分是私人橋梁改建利用，危橋多，道路安全設施和標誌標線不夠齊全。
(二)農村公路養護管理主體不明確，責任不落實。
公路法規定了縣道和鄉道的養護管理主體，但對村道養護管理的責任主體沒有明確規定。因為村道沒有明確界定，管理主體不明確，養護管理嚴重？缺席？。雖然縣道和部分鄉道的養護由縣交通局或公路管理機構負責，但鄉道養護的責任歸鄉鎮，村道養護的責任名義上落實到鄉鎮，但鄉鎮因為資金不足基本不管。農村公路養護管理？缺席？這種現象仍然普遍存在。地方政府方面，由於農村公路養護管理責任主體不明確，壹些鄉鎮認為農村公路建成後養護管理就是交通部門的事，農村公路的管理養護沒有納入正常的政府行政管理和公共服務，壹些地方還在損壞或破壞農村公路。而且，輕支持地方政府重建的現象也比較突出。
(3)農村公路養護資金投入嚴重不足，養護資金來源缺乏，缺乏相應的資金籌集保障機制，無法維持正常養護。
20xx年公路養護體制改革後，縣道、鄉道養護資金主要靠汽車養護補貼、地方拖車費、摩托車費補貼解決。但長期以來，政府及相關部門重視公路建設投入，忽視養護管理投入，使得縣鄉公路養護資金沒有完全到位，縣鄉公路養護管理不到位。
村道未納入交通、公路部門管理養護範圍，沒有正常固定的養護資金來源。大部分村莊在修建村道時已經負債累累，無法籌集養護資金，導致村道普遍營養不良。此外，農村稅費改革後，財政支付農村公路養護轉移資金過少，農村公路養護資金得不到有效保障。例如，溫嶺市現有機動車數量近26萬輛，並將以35%的速度快速增長。目前超限運輸問題嚴重，公路養護成本大大增加，但養護資金投入很少；仙居縣每年通過支付方式轉移農村公路養護資金654.38+0萬元，其中40萬元用於發放縣道養護工工資，其余60萬元由財政下達到各鄉鎮，用於2392公裏農村公路的養護，每年每公裏養護資金250.8元。
(四)養護管理機制不健全，養護質量難以保證，農村公路養護管理缺乏長效機制。由於農村公路養護管理責任主體不明確，農村公路養護管理機制無法建立，特別是縣、鄉、村三級養護管理體系沒有真正建立起來，農村公路養護管理沒有長效機制。絕大多數鄉鎮沒有固定的養護機構和專業養護人員，無論是技術還是設備都無法承擔農村公路養護任務，養護質量難以保證。
三、建立以縣為主的托管體系和運行機制。
針對我省農村公路及其養護管理的現狀，為解決農村公路養護管理問題？缺席？為改善和提高農村公路的路況，促進社會主義新農村建設，根據國務院[20xx]49號文件精神，結合我省實際，我們制定了《浙江省農村公路養護管理辦法》和《浙江省農村公路養護體制改革實施方案》。 並提出我省農村公路養護管理體系建設的目標是用三年左右的時間，基本建立符合我省實際的新型。 統壹領導，分級管理，條塊結合，以縣為主？農村公路養護管理體系及？監護權和撫養費分離？運行機制，實現農村公路養護管理的常態化、制度化和規範化，確保良好的路況、完整的路產和有效的路權保障。
(壹)明確責任，建立健全農村公路養護管理體系。
各級人民政府應將農村公路的管理納入管理範圍。縣級人民政府是農村公路養護管理的責任主體。鄉級人民政府和村級組織要切實履行上級政府制定農村公路管理、養護、保護和養護資金籌集的具體職責，明確相應的職能部門或專職機構，落實農村公路養護管理和生產的專職人員。
各級交通運輸部門作為政府的執行部門，要把農村公路的管理和養護納入行業管理範疇，加強指導、考核和監督。作為公路行業管理的實施部門，其下屬各級公路管理機構要落實人員，增設相應的內設機構。省級公路管理機構增設農村公路養護部門，市級增設農村公路養護部門(原縣鄉養護部門可更名為農村公路養護部門)，縣級相應增設農村公路養護部門。各縣級公路管理機構增加農村公路養護技術管理人員15-25人，省市公路管理機構增加15-25人，切實履行農村公路養護管理的監督、指導和管理職責。
(二)建立穩定和長期的農村公路養護管理資金渠道。
各級人民政府和村級組織應遵循？縣鄉自籌，省市補貼？原則，積極組織籌集農村公路養護管理資金，建立由財政投入、養路費等資金組成的多渠道農村公路養護管理籌資機制，建立健全養護資金保障體系。由於農村公路量大面廣，目前國家不可能承擔全部養護資金。要不斷拓寬各種籌資渠道:除了充分利用農村公路養護拖車費外，省市在政策允許的範圍內爭取壹部分補貼，縣財政列壹部分專項資金承擔，鄉鎮也自籌壹部分(可通過投勞投勞解決)，積極鼓勵社會和個人捐助。
(3)管養分離，推進農村公路養護市場化，運用市場機制合理配置公路養護資源，逐步建立科學高效的公路養護運行機制。
農村公路養護管理能否實施？分類管理維護？管理運營機制逐步形成？政府監管，行業管理，主體責任，包工頭辛苦？基於的四級農村公路管理養護保障體系。開展招標維修、委托維修、合同維修、合同維修等模式，建立和完善維修市場。農村公路大中修項目通過招標選擇有資質的養護施工單位；日常小修保養由行政村落實農民維修工具。養護形式可以多樣化:平原地區的鄉鎮可以在養護裏程較多的地區設立農村公路養護站，負責本地區的農村公路養護；山區養護裏程短或路線相對偏的農村公路養護可承包給個人或家庭進行養護。根據農業生產的特點，實行彈性養護制度，農忙時幹農活，閑暇時養護村道，道路的養護采取非正式的方式。農民養護工根據道路養護質量或達標率從村委會或鄉鎮政府領取勞動報酬。公路部門負責監管和技術指導，培訓農民養護工，真正實現責任在鄉鎮、落實在村組、群眾受益。
(四)建立健全農村公路養護管理考核管理長效機制。
建立健全縣、鄉(鎮)、村農村公路養護管理考核機制。全省要抓緊出臺農村公路養護標準和管理辦法，為養護工作的監督和考核提供依據。縣級政府要把農村公路養護納入對鄉鎮的考核，鄉鎮政府要明確壹名副職領導專職負責這項工作。鄉(鎮)政府應建立村莊養護管理考核機制。建立養護資金分配激勵機制，將分配資金與農村公路路況直接掛鉤，與鄉鎮簽訂合同，實行定期目標考核，公示考核結果，根據考核結果分配養護資金和獎勵資金，確保農村公路養護質量。金華市浦江縣通過考核激勵機制加強了農村公路養護管理，取得了良好的效果。
四、因地制宜，采取多種養護管理模式。
因為我省農村公路總量和增量都很大，地區差異也比較大，其養護管理模式應該不會在全省推行？壹刀切？要區分發達縣市與欠發達縣市、平原地區與山區、低等級公路與高等級公路的區別，走專業管理與農村基礎管理相結合、專業養護與農村養護相結合的新路子，充分發揮公路站、交通站、村級組織等基層單位的作用，因地制宜積極探索適合當地情況的管理方式。
(壹)農村公路管理養護模式分析
根據國務院國發[20xx]49號文件精神，農村公路養護管理按照？統壹領導，分級管理，條塊結合？原則，形成國家、省、市(地)、縣四級交通行業管理，縣、鄉(鎮)政府、村或交通部門落實的管理體制。多方參與農村公路管理和養護已成為壹個突出特點。農村公路的管理和養護既有直接實施者，也有多個間接參與者，既有行業管理者，也有具體的組織實施者。農村公路養護管理按照生產的機械化和專業化程度，基本可以分為四種類型，即:群眾突擊的季節性養護、分包養護、公路養護和專業公司養護。
1，大規模突擊季節性維護。這曾經是農村公路養護中應用最廣泛的方式。在稅費改革之前，很多地方規定農村居民必須承擔義務修建公路和車輛建設以及勤工儉學，利用農閑季節集中養護農村公路。這種方式的組織者通常是鄉政府或村委會，群眾出勞力，市(縣)交通部門或鄉政府補貼部分砂石材料費用。主要適用於道路等級低、車流量小、專業機械化難度大的農村公路和村道，尤其適用於路線長、人口密度低、地形條件相對惡劣的山區公路。這種方式最大的優點是充分發揮了農村勞動力資源豐富的優勢，在壹定程度上彌補了農村公路養護資金的相對不足。但是隨著稅費改革的實施，兩個工作？逐步取消，從政策上看，村民沒有義務進行農村公路養護，其適用範圍已經縮小到通行？壹事壹議？鄉村道路維護。
2、分段合同維護。在分段承包到戶的農村公路養護模式中，每公裏所需養護資金壹般根據道路等級、車流量、養護材料運距等因素確定，然後通過招投標方式承包給農戶，簽訂承包責任書。組織者壹般是市縣公路養護部門或鄉鎮政府。這種方式是專業化、市場化的養護公司的雛形或低級形式，主要用於交通量小、等級低的壹般農村公路。養護內容也僅限於路基、路肩、邊坡、低等級路面的日常養護。優點是易於組織，引入競爭在壹定程度上降低了養護成本，小規模的零星作業模式更符合農村公路分布廣的特點。
3、道路維護。這是目前農村道路使用最廣泛的方式。主要分為三類:壹類是縣級交通管理部門負責以道路的形式沿重要農村公路布置；另壹種是由地方交通主管部門牽頭，在鄉鎮政府設立機構，如交管站或交管站，從事維修生產；第三類是鄉鎮政府主導的機構對鄉道的養護。這種方式的優點是有壹定的養護機械和相對固定的人員，道路養護質量高，除大中修外，基本可以完成農村道路和橋涵的養護工程。缺點是維修生產和維修管理沒有分開。這些機構在壹定程度上起到了管理的作用，維修生產效率低下，壹定程度上存在。養了人卻不修路？現象。而且鄉鎮政府主導的養護機構多為臨時機構，往往面臨資金困難，養護隊伍不夠穩定。
4、專業公司維修。養護公司是具有獨立註冊資金、相應設備、技術人員和施工資質，在工商稅務部門註冊，擁有獨立資金分配和人事權利，在法律上與公路管理部門處於獨立平等地位，真正面向市場的經濟實體。按性質可分為兩類:壹類是社會資本投資設立的符合市場要求的股份公司；另壹種是原公路管理機構剝離管理職能，改制後成立的股份公司。專業公司的維修真正做到了維修的管理和生產分離，最大限度的提高了維修資金的使用效果。同時，養護公司從具體的事務管理中分離出來，轉向合同管理，在公路養護中優質高效。其缺點是由於農村公路分布相對分散，在市場不夠大的地區，很難全面推廣農村公路養護市場。並且農村公路養護采用專業公司養護的方式，還存在以下問題:壹是農村公路養護市場參與主體較少，招投標缺乏競爭力；第二是資金問題；第三，對承包商的有效監督機制尚未建立。
(二)農村公路養護管理模式探討
根據以上四種養護管理方法的分析，我們認為，要做好農村公路養護管理工作，應把群眾突擊季節性養護、分包養護、公路養護和專業公司有機結合起來，逐步建立？機構精幹、體系完備、職能明確、權責壹致、管理順暢、運轉協調、行為規範、監督有效、工作高效？維護和保管系統。
1，實現維修管理與維修生產的分離或部分分離。將公路養護生產與管理機構分開，組建農村公路養護公司，實行企業化管理。明確公路管理部門與養護公司作為業主和施工單位的關系，由企業自主開展公司養護機構的人員和用工問題。對於難以實現管養分離的，可以通過人員分類管理實現部分分離。
2.在農村公路養護市場不夠成熟或難以發揮市場作用的情況下，積極探索建立和完善專業養護與群眾養護相結合、常年養護與季節性養護相結合、流動性養護相結合的制度，建立和完善到戶、路班承包等多種形式的養護承包責任制，全面推行定額養護和計量付費。公路管理機構在養護生產管理中應逐步實現合同管理。
3.根據本地區農村公路的技術水平和路面結構，制定相應的養護技術標準，推廣應用公路養護新技術、新材料、新工藝、新方法，降低養護成本，充分發揮養護資金的效益。在壹定的管理制度條件下，充分實現維修方式的多樣性，並保證其靈活性，以最大限度地利用維修資金。
4.積極培育農村公路養護市場，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。首先，要積極培育縣級農村公路養護市場，並逐步將其融入整個公路養護市場。改變原來相對封閉行業的維修方式，以提高維修生產效率和資金使用效率，逐步將維修生產推向社會，以適應市場化的要求。
5.積極籌集包括養路費、財政轉移支付和拖車費在內的資金，逐步實行公示、招標，引入競爭機制，提高農村公路養護和供給效率。在養護資金有限的條件下，實行公開招標和競爭機制，實現業主相互監督、協調發展、養護施工、養護監理的新型農村公路養護管理體制。
(三)農村公路養護的具體組織形式
1、農村公路日常養護的組織形式由縣級交通運輸主管部門和公路管理機構會同鄉(鎮)人民政府按照因地制宜的原則確定。壹般通過招投標等市場化運作方式，選擇具有相應維護資質的單位實施。農村公路大中修養護工程和縣道日常養護可由縣級公路管理機構承擔。對於自然條件特殊的鄉道、村道，很難通過市場化運作來選擇養護單位。要充分發揮鄉鎮政府和村級組織的作用，根據實際情況采取委托、個人(農戶)分包等多種形式的養護方式。同時，農村公路的日常養護也可以通過競爭承包給公路沿線村民，促進農民就業增收。
同時，鼓勵幹線公路和農村公路大中修項目捆綁招標，面向社會公開選擇有資質的公路養護公司，充分發揮專業管理、施工、監理隊伍在農村公路養護中的作用。鼓勵油路修補、水泥路修補等小型養護工程通過競爭方式捆綁承包給專業化養護隊伍，實行合同管理和計量支付。
2、在農村公路養護管理中？以縣為單位？新制度出臺後，要加強對新制度的研究和指導，努力探索農村公路大中修項目、日常養護管理、橋隧管理、養護市場管理等方面的新情況、新問題。堅持？因地制宜大膽實驗？指導和總結農村公路養護管理模式的原則。特別是要加快鄉鎮公路養護管理模式的研究，充分鼓勵和發揮鄉鎮組織在養護管理中的積極性。在世界各地探險？分管分養、統管分養、鄉管鄉扶、鄉管村扶、鄉管民扶、鄉管市場扶？對模式進行總結和完善，建立符合我省實際情況的管理維護模式。
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