來源:中國論文下載中心[06-08-16 10:39:00]作者:佚名編輯:studa20摘要:農村社會養老保險政策實施十多年來，在實踐中積累了豐富的經驗，在理論上也積累了大量的文獻。對這些文獻中關於建立農村社會養老保險的必要性和可行性、存在的問題、實踐中的地區差異、未來發展的對策建議等焦點問題進行了梳理和總結，分析了需要進壹步研究的問題，對農村社會養老保險的未來發展能起到壹定的啟示和借鑒作用。
農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，關系到占總人口70%左右的人口當前或未來的生活質量，農村社會養老保險是其中的重點內容之壹。隨著老齡化浪潮的湧動，農村養老問題變得日益突出和緊迫。為了找到合適的解決辦法，我國政府從20世紀80年代中期開始嘗試建立農村社會養老保險制度。迄今為止，農村社會養老保險已有10多年的歷史。這段歷史大致可以分為三個階段:
第壹階段:1986—1992，為試點階段。65438-0986，民政部和國務院有關部委在江蘇省沙洲縣召開“全國農村基層社會保障工作座談會”。會議決定根據我國農村的實際情況，因地制宜地開展農村社會保障工作。壹些經濟發達地區成為首批試點地區。
第二階段:1992-1998，這是推廣階段。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《農村社會養老保險縣級基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為單位發展農村社會養老保險的原則，決定自1992、1年6月起在全國範圍內頒布實施。此後，農村社會養老保險在各地普及，參保人數不斷攀升。截至1997年底，已有8200萬農民參保。
第三階段:1998後進入衰退階段。1998政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交勞動和社會保障部。現階段，由於多種因素的影響，全國大部分地區的農村社會養老保險遇到了參保人數下降、基金運行困難等困難，部分地區的農村社會養老保險甚至陷入停滯狀態。官方對這項工作的態度也有所動搖。1999年7月，國務院指出，目前我國農村不具備普遍實施社會養老保險的條件，決定對現有業務進行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區要逐步過渡到商業保險。
從以上發展階段來看，可以說，到目前為止，農村社會養老保險在實踐中並不成功。理論上，這壹制度也引起了激烈的爭論和批評。20世紀90年代以來，農村社會養老保險壹直是人口經濟學的熱點問題，積累了大量文獻。這些文件全面反映了各個時期農村社會養老保險的發展現狀和存在的問題，並提出了相關對策。在這項政策面臨轉折的當下，對這些研究進行綜合分析，將使我們能夠全面總結這項工作的經驗教訓，為今後農村老年人口社會保障工作提供借鑒。在查閱20世紀90年代以來，特別是1995以來大量文獻資料的基礎上，發現研究主要集中在以下幾個方面:
壹、建立農村社會養老保險的必要性和可行性
現有文獻對建立農村社會養老保險的宏觀必要性基本沒有異議。作為農村社會保障的重要組成部分，它的建立對於維護老年農民的利益，促進農村經濟發展和深化改革，確保社會穩定和進步具有積極意義。此外，還有助於緩解農民“養兒防老”的觀念，有利於計劃生育政策的落實。賀等人的研究認為，西部農村人口控制的主要障礙是社會保障體系不完善，農民養老困難。
更多的研究分析了微觀經濟個體的養老需求和供給，認為近年來由於農村家庭小型化、大量青壯年農民流向城市、老年農民社會地位下降等原因，農村家庭養老功能逐漸弱化。但是，土地、家庭積蓄和農民自身的養老能力都難以承擔老年農民的生活保障。
雖然建立農村社會養老保險很有必要，但在我國目前的社會經濟發展水平下能否建立？在分析了壹些文獻中關於建立農村社會保障的約束性後指出，由於我國資金有限，城市處於經濟改革的中心，在資金的競爭性使用上具有優勢；此外，福利國家的困境對政府來說是壹個警告，這使得國家不敢在農村社會養老保險方面投入太多。因此，現階段中國沒有能力建立真正的全國範圍的農村社會保障體系，只能以地方社區保障作為替代。楊、彼得等人對我國農民社會養老保險的經濟可行性進行了分析，認為目前建立全國範圍的農村社會養老保險尚不可行，只有東中部部分省份具備開展此項工作的條件。從世界經驗來看，馬立民認為，中國的二元經濟結構和較大比例的農村人口決定了現在不宜將農業家庭人口納入賬戶養老保險體系。
二，農村社會養老保險存在的問題
1.農村社會養老保險存在的許多問題已經引起了許多學者的關註。這些問題有的是制度設計本身的缺陷；在實施過程中出現了壹些問題。前者主要包括:
1)農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。《基本方案》規定，農村社會養老保險在籌資上堅持“個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由於大部分集體沒有能力或不願意給農村社會養老保險補貼，絕大多數普通農民拿不到任何補貼。在這種籌資方式中，農村社會養老保險實際上是壹種強制儲蓄或鼓勵儲蓄，也正因為如此，不可能強制農民參加農村社會養老保險。但如果要開展這項工作，往往需要采取強制性的行政命令，違背了農村社會養老保險的自願原則。因此，在制度設計時，農村社會養老保險的實施處於兩難境地。
2)農村社會養老保險存在制度不穩定性。各地的農村社會養老保險辦法基本都是在民政部頒布的《基本方案》基礎上形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。所以這個政策的建立和撤銷，保險待遇的領取和應用，養老金的發放，都只是按照地方政府部門甚至壹些官員的意願進行的，並不是農民和政府之間的壹個持久的契約，所以很不穩定。事實上，我國政府對農村社會養老保險的態度往往是動搖的，導致農民本來就心存疑慮，更不願意投保。這也是缺乏法律保障的結果。
3)資金難以保值增值。基本方案規定“基金由縣統壹管理，主要通過購買國家財政發行的高息債券，存入銀行保值增值。”在實際操作過程中，由於缺乏合適的投資渠道和投資人才，相關部門壹般采取在銀行存款的形式。但1996下半年以來，銀行利率不斷下調，加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要想保值相當困難，更別說增值了。這壹方面增加了政府的負擔，現在已經出現了參保的人越多，國家損失越大的情況。另壹方面，為了使資金均衡運行，國家承諾的養老保險賬戶利率不得不下調，導致參保人的實際收入明顯低於過去高利率計算的養老金，大大降低了人們對農村社會養老保險的信心。D蓋爾·約翰遜指出，由於1993-1997在中國的投資回報率為負，對於1993-1997每年投入相同金額保險金的個人，其積累資金的實際價值低於其繳納的保費(D蓋爾·約翰遜65438+。
4)安全級別太低。根據基本方案，農民可以根據自己的實際情況，以2元、4元、6元、8元、20元的檔次繳納10檔次的保險費。然而，由於農村經濟發展水平低、農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大部分地區的農民選擇了保費最低的2元/月的保險檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年後開始領取養老金，每月可領取4.7元，15年後每月可領取9.9元(王國軍2000)，幾乎起不到任何養老作用。如果每個月投保4元、6元甚至10元，還是很難起到養老保障的作用。
2 .農村社會養老保險在實施過程中，出現了許多問題，包括:
1)資金管理不規範不完善。在1998之前，全國農村社會養老保險基金的征繳、儲存、運營和發放都是由民政部門負責，缺乏有效的監督和制約。而壹個地方的民政部門是直接隸屬於當地政府的。因此，當政府現金流出現困難或任何建設項目資金短缺時，有時會要求動用農村社會養老保險基金。民政部門往往很難拒絕這樣的要求。因此，各地挪用、擠占、非法占用資金的現象時有發生，資金安全得不到保障，為今後的發放工作留下了極大的隱患。
2)事業單位管理費用入不敷出。根據基本計劃的規定，農村社會養老保險管理機構的資金可按征收資金的3%提取。但按規定提取的管理費難以滿足業務發展的需要。有的市(縣)提取的管理費連員工工資都不夠，還要加上會議費、宣傳費等。，空缺就更大了。值得註意的是，城鎮企業職工養老保險基金管理機構的管理費已明確規定不從保險基金中提取(何等2000)，但農村社會養老保險仍靠這壹渠道解決工作經費。
3)幹部和群眾享受集體補助的差距太大。《基本方案》規定:“同壹參保單位，參保人平等享受集體補助。”然而，在全國各地推行農村社會養老保險的過程中，同壹個行政村的幹部群眾並沒有平等享受集體補助。絕大多數參加保險的鄉鎮是幹部，不是群眾；少數村補，幹部補得多，群眾補得少。壹般群眾壹年只補貼3-5元，而幹部的補貼從幾百元到幾千元、幾萬元不等(彭希哲等人1996)。如此大的差距加劇了現有的農村社會不公，增強了農民對農村社會養老保險的抵觸情緒。
4)多種保險形式並存，造成混亂局面(吳1998)。蘇南地區由於農村養老保險發展較早，在發展過程中形成了多種形式的養老保險:由民政部門組織實施，由鄉鎮合作經濟組織經辦，由社保局經辦等等。它們各自為政，運作方式不同，導致“單薄”的資金更加分散，缺乏規模效應。在其他地區，民政部門組織的農村社會養老保險也與商業保險競爭。雖然競爭本身能給投保農民帶來收益，但商業保險往往因政府幹預不當而被排除在外，擾亂了正常的市場秩序。
盡管存在這些問題，但壹些研究者認為，現行的農村社會養老保險制度仍然是符合我國社會主義初級階段國情的解決農村老年人經濟保障的重要途徑。在現有基礎上，應積極穩妥地推進農村社會養老保險，而不應完全否定其積極作用。然而，相當多的學者對這壹制度持否定態度。有人認為“我國農村社會養老保險制度存在明顯的制度需求與制度供給失衡”(田凱2000)；有人認為“目前試點的農村社會養老保險制度並不是壹個能夠擔負起農村跨世紀社會養老責任的制度，需要更有效的制度來替代”(馬立民1999)；有些人甚至認為此舉“有很大的理論和實踐錯誤”(王國軍2000)。
第三，農村社會化養老的區域研究
從實際情況來看，我國農村養老仍然主要依靠家庭養老和自我養老，社會養老保險的範圍仍然十分有限。在眾多的相關研究中，有相當多的文獻研究了農村社會養老保險在不同地區的實施情況。文獻表明，農村社會養老保險的實施存在相當大的地區差異。王海江對農民參加農村社會養老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發現農民所在省份對其是否參加社會養老保險有顯著解釋(王海江，1998)。薛的調查也表明，集體經濟越發達，農民人均純收入越高，村領導越強勢，農村社會養老保險實施越好(薛等1998)。從全國範圍來看，農村社會養老保險的實施情況是東部沿海地區明顯好於中西部地區，上海、江蘇、山東等地區都達到了較高的覆蓋率，但在中西部大部分地區，這壹政策的實施難度很大。
但是，在農村社會養老保險發展相對較好的幾個地區，老年農民的保障並不完全依賴於農村社會養老保險。相反，他們往往在基本計劃的實踐之外，以不同的方式和各自的特點發展社會化養老保險。
1.蘇南模式。目前蘇南農村的養老保障模式是多種形式並存的局面。其基本特征是“家庭保障為基礎，社區保障為核心，商業保險為補充”(彭希哲等1996)，上海農村基本屬於這種類型。這種社區保障是社區內部的壹個協調系統，社區成員普遍享有類似的保障福利，而不會直接受到所在企業經營狀況的影響。主要靠社區公共資金的投入，主要來源於鄉鎮企業的利潤。蘇南是我國鄉鎮企業比較發達的地區。因此，集體有能力為社區成員的老年人提供壹定程度的保障(彭希哲等1996)。民政部門組織的農村社會養老保險在這裏也有很高的覆蓋率，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處:壹是集體補助比例高；第二，籌資標準不是按照基本計劃中的10檔次，而是大幅提高，以適應當地的生活水平，真正保障老年農民的基本生活。比如上海市嘉定區在實際操作中，個人年繳費標準分為三檔:240元、180元、120元。企業繳費根據企業的不同性質區分不同的繳費標準。農村地區外資企業按上月農業職工工資總額的25.5%繳納；農村私營企業按上壹年度計稅工資標準的25.5%繳納；農村個體工商戶，戶主按上年度計稅工資標準的10%，為本人和農戶幫助繳費。
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