第壹部分:農村空心村調查報告
本文主要研究農村空心化現象。研究對象是石佛鎮東鄉村。通過該村近幾十年的變遷，對農村現狀、成因、轉型難點及轉型建議進行了系統的報道。
關鍵詞:空心化，宅基地，土地浪費
空心村，顧名思義，就是農村村落，很少農民居住，占用大量土地，大片區域處於荒廢空置狀態。
宅基地，宅基地是農民可以建房子的土地。從法律上講，宅基地應該由政府部門規劃，但實際上，我國農村宅基地並沒有規劃。歷史以來都是農民自己所有，誰擁有誰擁有。自新中國成立以來，或者更早，我國農村逐漸形成的村莊模式，已經占用了約4億畝土地，我國農民人均居住面積為0.5畝。這4億畝村裏的土地，法律上叫宅基地，但實際情況是，因為缺乏規劃管理，壹直處於浪費閑置而不是利用的狀態。隨著經濟社會的不斷發展和國家土地資源的日益短缺，這些以農村宅基地名義存在的浪費和閑置土地狀況亟待改善。
中心村，中國大部分農村地區，由十個左右的村民小組組成。這十個村組周邊都有壹些交通便利或者工商網點的地方。考慮到交通或商業的便利，大多數農民自發在附近建造了許多房屋，自然形成了壹個中心村。中心村有的是政府規劃的，有的是自然形成的。
土地價值:根據我國相關法律，土地是不能買賣的，只有政府才有權力征用，實際上就是買賣。這種只有政府才有權力買賣土地的現象，是壹種壟斷行為。土地買賣的壟斷造成了土地的市場價格遠遠高於土地的實際價格。有失地農民說，失去土地後代吃什麽？按照這種觀點，中國誰不種地，誰只會被餓死。土地的價值在於它可以永久地生產食物，就像母雞會永久地孵出小雞壹樣。永久生產食物需要不斷的投入和勞動，母雞孵出小雞也需要不斷的餵養。母雞能賣多少錢，取決於它的肉質和產蛋功能；壹畝地能賣多少錢，取決於它的年產量和地理位置。如果僅從土地的糧食生產功能來看，中國所有的土地價格都在每畝10萬元以下。因為我國土地種糧收入每年最多保持在1000元以下，每年10萬元的固定銀行利息高於這1000元，這筆銀行利息收入也可以免去土地投入和勞動的辛苦。偏遠、質量差的土地，每畝價值1萬元左右，因為每畝租金收益100元，相當於銀行定期存款1萬元的利息。
壹、研究內容
1.空心村現狀
河北省保定市石佛鎮東鄉村，村民小組編號為180，40戶。整個村民小組占地100畝。戶均宅基地2.5畝，人均宅基地0.5畝。村組的老房子沒有規劃。近十幾年新建的壹些房子的規劃是:壹塊宅基地面積0.36畝。因為農民用自己的舊房基地建房，規劃後新房和院子占用的面積和舊房基地壹樣大。宅基地嚴重超面積現象，壹戶多宅現象十分突出。
在這塊100畝的宅基地上，已經蓋了30畝左右的房子或者建了院落。庭院的面積根據他們的舊房子基礎盡可能的大。在40英畝的荒地上，村民們根據歷史上誰擁有這片土地種植了壹些樹木。另有25畝土地常年長滿雜草或壹些廢棄的水塘；大概有5畝地，因為周圍沒有房子和樹根，自己加工成耕地。這100畝土地的利用率基本是，30%是房子和院子；40%是種樹，25%是閑置浪費，5%是農民自己開發的耕地。
此外，還有壹個常年閑置的小水庫，常年長滿水草，占地十幾畝，也是其他村組的壹部分。庫區十畝以上不在本人測量的100畝宅基地之內。
2.空心村形成的原因
有人分析，空心村形成的原因是很多農民離開農村到城市發展，導致農村村莊土地閑置浪費。其實這個原因是有的，只是占的很少。
(1)空心村形成的第壹個主要原因
自新中國成立或更早，農民就生活在農村，從事農業生產。因為現在是手工農業時代，很多農業作業都需要占用大量土地，比如曾經每家每戶都需要脫粒小麥或旱稻的麥(稻)田，每塊麥(稻)田大約占用壹畝地。隨著農業機械化的到來，聯合收割機的使用，那些農村的小麥(水稻)農場就沒有作用了。村裏壹百畝宅基地，這些曾經種小麥(水稻)的地方占了三十畝左右。
(2)空心村形成的第二個主要原因。
這是農村土地集體所有制的性質。因為土地歸集體所有，而集體又缺乏管理和規劃。農民的原則是能占就占，哪怕占的地常年閑置。新住戶要建房，只能建在舊宅基地上。如果老宅基地不夠，農民只能在自己的耕地上蓋房子。這也是中國農村很奇怪的現象。很多房子都是在耕地上違章建的，而很多老房子都閑置在村裏。
集體所有的土地制度制約著農村宅基地的發展和流轉。按照法律規定，農村宅基地只能在集體內部流轉，完全是壹句空話。宅基地轉讓需要繳納轉讓費。但這塊宅基地是集體土地，讓集體內部的農民可以利用集體自己閑置的宅基地，並向那些長期占用集體宅基地的農民繳納費用。農民不願意建房，只好在自己的耕地上建房。如果讓擁有大量舊房基地的農民把自己的舊房基地無償交給集體使用，這些農民是不願意的，因為幾乎80%的農民都占有大量的舊房基地。為什麽集體要讓我農民交出自己閑置的宅基地而不是所有農民？這就是土地集體所有制的弊端。集體土地寧願閑置也不願被其他農民使用。
(3)空心村形成的第三個主要原因。
是基層政府的不作為或者亂作為。從法律上講，集體經濟組織完全可以依法回收農民閑置的宅基地，要麽為新增人口建房，要麽加工成耕地分給村民耕種。因為基層政府的不作為，沒有宅基地規劃。這二十年農民建房子壹東壹西，中間確實有很多空地。這些房屋之間的小空地，集體回收意義不大，很難加工成耕地，也不方便利用。
4.空心村改造的困境
空心村改造在全國很多地方都有實踐。但基本都是靠政府資金支持，因為政府財力有限，只有部分空心村有機會改善或提高成功。而大部分空心村根本沒有改善的機會，或者說改善進度緩慢，效果不理想。目前網上能搜到的空心村改造成功案例，大多是壹些政府設立的空心村改造示範點。
這也是空心村改善的第壹個困境，資金缺乏或不足。在空心村改造中，農民要搬遷，就需要蓋新房。雖然很多農民有經濟實力蓋新房、搬家，但還是有壹部分農民沒有能力蓋房子、搬家。
空心村改造的第二個困境。不是政策支持，而是政府有政策約束，缺乏政府土地管理高層部門的重視。目前示範點空心村改造多是地方政府的改造行為，而不是國土資源部門重視的結果。
以東鄉村為例，政府對空心村改造沒有任何引導和支持。相反，中心村的形成通過限制中心村的設立，可以大大降低空心村改造的成本。目前這個自發形成的中心村因為政府的掣肘很難有進展。政府保持克制的原因很簡單。保護耕地是必要的。以保護耕地為由，向農民收取高額住房費用。很多建房的農民望而卻步。
空心村改造的第三個困境是基層政府的不作為。面對國家土地的日益緊缺和農民建房的迫切需求，空心村土地浪費嚴重。基層幹部不規劃中心村，壹而再、再而三地力推農民建房要求，對空心村多數農民擁有多套住房、宅基地面積嚴重過剩的現象視而不見。
村級幹部無所事事。當民間力量期望投資空心村改造時，由於空心村改造影響到村幹部以保護耕地為由向農民收取高額建房費用的利益，民間對空心村改造的方案抵制和冷漠。
空心村改造的第四個困境是法律與現實的沖突。法律在農村就像壹張廢紙。很多法律都強調不允許有壹套以上的房子，宅基地面積超標。在空心村的農村，基本上家家戶戶都違反了這些法律。是依法收回這些宅基地還是尊重現實，承認農民擁有這些宅基地的權利。這個沖突需要找到壹個解決方案。
二，空心村整治的建議
改造空心村的方案很多，但務實可行的很少。如果采取政府主導、財政支持的方式來改造空心村，可以改造壹些具有示範點作用的空心村，數量非常有限，因為政府財政有限。
如果政府以法律為依據，也是強行收回農村那些浪費閑置的宅基地的壹種方式，但會遭到農民的抵制和抗議，會影響社會穩定。這在越來越註重穩定的時代也是行不通的。
如果政府尊重現實，承認農民對目前大規模宅基地的權利。那麽就要修改相關法律，不僅要在法律上承認農民的權利，還要在法律上保障農民對這些宅基地的流轉權利。只有這些宅基地有機會流轉，民間資金才會介入，用市場經濟的力量整合這些土地。這種政策支持可以在不影響18億畝耕地的原則下進行。空心村改造的政策支持可以限定在18億畝耕地之外的閑置土地整合開發。
如果難以從法律上尋求政策支持，可以在貫徹法律和尊重現實兩個原則的基礎上進行:適當補貼，依法回收閑置宅基地。這種補貼可以是政府投資，也可以是私人投資。因為空心村閑置土地的市場價值有壹定的投資潛力。從操作上來說，私人投資更可行。因為基層政府幹部的不作為和行為會制約這種模式的轉變。同樣，以河南鄧州市彭橋鎮陳艷村為例，老百姓壹度有意願投資空心村改造，但村幹部說國家每畝補貼500元用於空心村的土地復墾。這500元遠遠低於國家對土地復墾提供的資金支持。
還有壹種轉化方式也算是不作為，就是國家放開糧食價格，很多農村閑置土地會被農民自己處理成耕地。因為種糧的收入有壹定的價值，農民開墾和開發土地將是有意義和價值的。這個模型只是提醒，放開糧食價格可以激發農民種田的積極性，引起農民對閑置和浪費土地的重視。但如果放任在目前農村宅基地混亂的情況下，農村會出現很多社會矛盾，影響社會和諧。
總結:
運用法律法規體系，加大政府的支持和保護力度。在我國特定的社會、政治和經濟環境下，要盡快實現農地資源配置市場化的目標，必須有法律的保障，特別是政府的大力支持和保護。同時，也要加強對土地的監督檢查，規範土地流轉。
第二章:空心村問題的調查與思考
壹、基本信息
自20xx年初中央、國務院《關於推進社會主義新農村建設的若幹意見》頒布實施以來，在縣委、縣政府的堅強領導下，我縣大力推進新農村建設，農民生產生活環境得到明顯改善。但是，農民的居住條件並沒有得到根本的改善和提高，村莊的房屋建設參差不齊，無序，特別是村莊存在嚴重的“空心化”問題。如何治理和改造“空心村”已成為欠發達地區加快新農村建設的重要課題之壹。為了解決這壹問題，我們近期對全縣12個鄉鎮、縣工業園區的“空心村”進行了調查，大致了解了全縣470個行政村、1249個自然村的占地情況。全縣農村總人口559729人，150165戶。村莊總面積為414114.8畝，人均0.74畝，戶均2.76畝，大大超過了現行0.3-0.5畝的標準。閑置的土地和房屋非常普遍。首先，它造成了資源的嚴重浪費，嚴重抑制了本已脆弱的農村經濟的發展和增長。壹方面，很多土地不能耕種，不能物盡其用，產生應有的經濟效益；另壹方面，壹些人多地少的農民住房困難，導致他們在農田裏建房，造成非法占用耕地，加劇了耕地短缺的矛盾。二是阻礙了村莊的治理和發展，嚴重延緩了新農村建設的步伐。村民的宅基地私有財產觀念還比較重，而村集體力量比較弱，無力支付房屋拆遷和土地整理所需的補償資金，給村莊的統壹規劃治理和新農村建設帶來很大困難，嚴重影響村莊的有序建設和健康發展。三是引發宅基地糾紛，影響農村和諧穩定。如今，在大多數農民的心目中，宅基地仍然是私有財產。同時，由於宅基地占有不均，容易引發群眾之間為宅基地發生矛盾糾紛，影響鄰裏和諧和農村穩定。第四，影響村容村貌的整潔。當前，許多“空心村”墻壁破碎、破舊無序、人畜混雜，特別淩亂，不僅影響了村民的生產生活，也影響了村容村貌和環境的衛生整潔，與建設新農村的目標和要求不相適應。
二，“空心村”問題產生的原因及解決的困難
壹是村莊規劃嚴重滯後甚至大部分沒有規劃。農村取消集體化生產和實行家庭聯產承包責任制以來，村集體力量薄弱，對村宅基地安排調整和住房建設缺乏有效的統壹規劃。無序建設現象比較突出，農村建設基本處於無序狀態。二是村民“建新樓，留舊樓”導致了村莊的擴大。另起“竈”建新房，但仍保留舊房、舊屋、房產的所有權，由內而外逐步擴大村域。三是部分村民遷出，造成房產閑置。隨著市場經濟的發展，壹些村民外出打工經商，經濟條件逐漸改善，於是在城市購買房產，長期居住。還有壹部分農民子女上學就業，成為城市居民。這些人往往在生活條件改善後，把家裏的老人和城市生活聯系起來，村裏的房子長期閑置。
雖然大多數人向往社會主義新農村更好的生產生活，對村莊目前的落後狀況並不滿意，但相當壹部分人在真正要落實自己的時候表現出負面情緒。分析原因，主要有兩點:壹是村民的理解。雖然現在村民已經認同了承包耕地集體所有的觀念，但是宅基地的私人觀念還是挺深的，幾千年的傳統觀念和社會心理很難在短時間內改變。認為宅基地是老祖宗留下的產業，外人無權幹涉，村集體也無權收回。還有很多人認為，宅基地是祖上精心挑選的寶庫，不能輕易改變，否則會影響家族事業的興旺和子女的繁衍。第二是資金短缺。首先，拆遷占地補償難。村集體經濟薄弱，國家、縣、鄉政府目前不可能有巨額資金補償村民拆遷，拆遷阻力比較大。其次，農民負擔不起蓋新房的經濟負擔。新村建設的標準高於現在大部分村民的生活水平，對於經濟條件不好的村民來說是沈重的負擔，而經濟條件相對較好的農民在新房建好之後，卻很難有興趣和能力去重建新房。對於搬出去的農民來說，農村的房子只是他們過節時的臨時“旅館”。雖然他們比普通村民有錢，但由於壹般不會在村裏長期居住，他們對回村參與新村建設不感興趣。從上面的分析可以看出，“空心村”改造的困難和新農村建設的滯後是由於認識水平低和經濟上的資金短缺，但最主要的原因是資金短缺。因此，如何解決資金問題是當前“空心村”改造和新農村建設的關鍵。
三。對策和建議
(壹)高定位，做好村莊詳細規劃。首先，科學規劃是搞好“空心村”改造、紮實推進新農村建設的基礎和前提。必須定位在高點，以適應未來的農業產業化、農村城鎮化、農民市民化；必須科學規劃，與自然生態、歷史人文環境相協調；壹定要因地制宜，量力而行，結合各村實際。切不可標新立異，貪洋為上，搞短期、急功近利、壹刀切。其次，規劃應由政府主導、政府出資，指導相關單位從城鄉壹體化的高度完成新農村規劃的研究設計；責成相關職能部門嚴格監管，確保規劃設計質量。再次，方案壹旦確立，就具有法律效力，必須嚴格按照方案操作。這就需要國土、城鄉建設等部門加大執法力度，嚴禁亂建，不折不扣依法辦事，讓群眾堅定建設新農村的決心，打消違建的念頭。這很重要，否則，這個計劃將成為壹紙空文。
(二)深入宣傳，做好群眾的思想工作。首先，讓農民認識到改造“空心村”、建設新農村是壹項為他們的生產生活提供便利的利民惠民工程。要利用縣內外的先進典型，讓他們各抒己見，從群眾最關心的醫療水電路等生活細節入手，詳細宣傳“空心村”改造的諸多好處，讓他們明白做好這項工作對促進農村經濟社會發展的巨大作用。其次，讓農民了解相關政策和法律。讓他們了解黨和國家不斷加大對“三農”全方位支持的總政策取向，堅定他們建設新農村的信心和決心。給他們講解國家相關的土地法律法規，讓他們真正認識到宅基地是集體的，個人只有使用權，沒有所有權。做好新時期“三農”工作是黨和國家的正當行為，是壹項惠農利民的工作。任何人都不應該也不應該幹涉它。
(三)利用政策，爭取國家資金支持。20xx年，中央壹號文件明確提出，要按照統籌城鄉發展的要求，加大對“三農”的投入。堅持縣級以上政府農業投資總額年均增長速度高於財政經常性收入增長速度，堅持把國家基礎設施建設和社會發展的重點向農村轉移。註重解決農村貧困人口的住房保障問題。加大扶貧開發投入，逐步提高扶貧標準，加大對農村貧困人口和貧困地區的支持力度。特別是最近，為了拉動內需，國家重點加大了對“三農”的資金投入。縣鄉財政、農業等部門要積極研究這些政策，用好這些政策，千方百計為“空心村”改造爭取政策性資金，緩解建設資金不足的壓力。
(四)因地制宜，靈活籌集改造資金。壹是互助合作開展“空心村”改造建設。即每個農戶采取若幹個自願聯合，安排建設時序，先集中借款支持壹戶，再按照約定的順序依次支持其他戶建房，以達到逐年完成重建建設任務的目的。這種方式比較適合家庭收入比較固定，能夠快速償還住房債務的村民，比如外出打工工資較高或者生意興隆的農民。其缺點是目前這類村民並不占多數，很難作為改造建設的主要方式。二是股份合作進行“空心村”改造建設。就是村民以宅基地入股，房地產開發商投資合作建房，村民除了免費搬遷還可以與開發商分享剩余房產的銷售收益。這種方式適用於城市郊區區位優勢好、商業價值高的農村，如我縣或鄉鎮周邊的村莊改造。其缺點是具備這種優勢的村莊不多，很難成為大部分村莊改造建設的主要方式。目前，嘉禾、老城街道、成武鎮南郊居委會、縣工業園區秦莊行政村都在進行這種方式的“空心村”改造或籌建。三是向金融機構借款，進行“空心村”改造建設。即村民以整合後的剩余土地或耕地作為抵押，向金融機構貸款，換取重建建設資金。在村民償還貸款的同時，花掉貸款的金融機構可以在村民抵押的土地上從事業務，獲得土地收益，直至還清貸款。這種方式可以減輕村民的還貸壓力，適合大多數經濟條件較差的農村地區。缺點是國家在這方面還沒有出臺明確具體的政策，金融機構貸款積極性不高。建議國家盡快出臺相關細化政策法規。第四，以土地經營權換取房屋拆遷權的“空心村”改造建設方式。即村民將整合後的宅基地或部分耕地交由開發商經營若幹年，經營收益全部歸開發商所有，農民有權免費回遷。這種方法也適用於大多數經濟條件較差的農村地區的“空心村”改造建設。缺點是目前農業產業化水平不高，農村經濟不發達，土地商業價值不高，開發商參與開發的積極性不高。目前，我縣九女鎮潘樓村正在積極試點這種“空心村”改造建設方式。
(五)積極試點，穩步紮實推進。“空心村”改造是在農業產業化水平低、農村經濟社會發展水平落後的條件下，關系到農民切身利益的社會系統工程，涉及社會的方方面面，會遇到各種困難和挑戰。各鄉鎮(區)要以積極穩妥的態度、科學的精神和務實的作風，積極指導壹兩個村進行試點探索，積累經驗，總結教訓，穩步紮實地推進這項工作的順利開展。
(六)依靠群眾，發揮群眾的主體作用。農民是農村工作的主體，“空心村”的重建和建設必須充分信任群眾，依靠群眾，走群眾路線，充分發揮農民的主體作用。上述融資方式都是他們在實踐中的經驗。因此，在實際工作中，要尊重群眾的實踐和創造，鼓勵群眾為新農村建設創造更多的經驗和實踐；第二，要在陽光下運作，充分發揮民主，鼓勵他們積極參與，讓他們建設自己的家園。我相信，只要我們的宣傳工作到位，群眾感受到這項工作的好處，就會全力支持並積極參與到這個項目中來。
“空心村”改造只是中國城鄉壹體化進程的第壹步。隨著國家經濟實力的不斷提高，農業產業化進程的加快和農村經濟的快速增長，中國的新農村建設也將進入第二步:農村社區化，然後逐步實現第三步:城市化或社區城市化，最終告別幾千年來農業人口占多數的農業大國地位，徹底實現城鄉壹體化的宏偉目標，真正實現中國特色社會主義現代化。現在最關鍵的是搞好“空心村”改造，為實現第二步、第三步打下堅實基礎。
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