1我國大型建設項目的傳統管理模式
大型建設項目具有規模浩大、系統性強、技術復雜、專業多且專業化程度高、投資大、工期長等特征;同時,項目建設多,如M3的相關單位多達15個,加上軍隊、機關、企事業單位和居住用房的拆遷,需要大量的外部協調工作。對於國家或地方政府,大型建設項目往往是重點工程,項目建設與政治的關聯度較大。因此,在我國以往的大型項目的建設中,傳統做法是建立工程項目指揮部,作為政府的項目業主,負責對項目的全過程管理。
指揮部管理模式對項目建設的最大貢獻在於降低了工程協調難度,縮短了項目前期時間,對保證項目建設工期起了巨大的推動作用;且在調動地方的人力資源服務重點項目、保證工程質量等方面,也起到了重要作用。然而,指揮部模式存在多種弊端:1)管理成本太高,包括交易成本和內部組織成本。由於指揮部是臨時成立的,所以對建築市場和參與各方,如設計、施工、材料供應單位了解不多,對基建程序不夠熟悉,所以指揮部的運行過程就是項目管理的熟悉過程,逐漸形成獨特的管理模式,在收集信息、簽訂合同以及監督合同執行等方面的交易成本很高;另壹方面,指揮部的人員都是從各單位轉調或從社會上招聘的,人員素質往往達不到高水平工程管理的要求,並且由於人員相互之間沒有配合,指揮部人員需要磨合的過程,並且工程結束後,需要安置指揮部人員的工作,又需要大量的成本,所以內部的組織成本很高。傳統指揮部的人員基數大,如寶鋼壹期指揮部人員超過1000人,浦東國際機場高峰人員近200人(不包括各專業分指揮部人員)1〕,因此指揮部模式的管理成本很高。2)責任不明確。指揮部的領導小組往往是由政府領導兼任的,不是真正的項目管理人,有關項目的信息都是從匯報中得到,這樣,領導對項目無法控制,也無法對項目進行負責,而現場管理人員不是組織上的責任人,也不需要對工程負責,最終沒人對項目負責。3)指揮部對項目的主動管理較少。由於人員是臨時組成的,對工程技術和系統沒有充分的了解,所以無法對項目設計進行優化,指揮部與設計、施工單位存在明顯的信息不對稱,只能被動監督。指揮部模式是計劃經濟的產物,在計劃經濟時期,建設項目是為了滿足國民生產的基本需要,項目建設的最終目標是滿足綜合功能,即質量要求,而項目投資和工期往往突破預定目標。在這種大環境下,指揮部的主要職能是按照設計圖紙組織施工,將圖紙的內容變成現實產品,而缺少投資和進度控制的壓力和動力。
2國外項目管理模式分析
項目管理模式與壹個國家的經濟體制、建築市場化率和投融資主體密不可分。經濟發達國家的私有化程度較高,建設項目包括許多大型項目是由私人作為投資主體,並且建築業的市場化程度較高,如市場化率較低的日本也達到80%。加之發達國家建築市場中的中介機構非常完善和成熟,專業咨詢服務多、內容很細、信用好;建築業的工程保險、擔保體系非常健全。在這種市場環境下,業主的投資和質量目標的風險大大降低,業主在不同的工程階段委托不同的專業項目管理公司協助自己做好項目管理,形成項目壹體化管理。因此,國外對項目管理模式的研究主要從項目的承發包出發,發展不同的管理模式,以改善項目的質量、投資和進度目標; 總體來說國外的業主項目管理普遍采用“他人控制”原則,業主的項目管理組織是弱勢引導,而國內的業主項目管理組織卻是采用強勢控制,至少從業主心理上來說是這樣的。
在美國,直至二十世紀60年代,項目建設管理模式比較單壹,即采用傳統的設計-招投標-施工(DBB,Design-Bid-Build)方式,“隨著70年代初項目造價增加和工程延期越來越頻繁,迫切需要采用新型的承發包模式和技術加強項目的全過程管理”〔2〕,各種項目管理模式應運而生並迅速被社會接受。目前,主要的承發包模式有建設管理(CM,Con structionManagement)、項目總承包(DB,Design-Build)、和DBB三種模式.。
DBB模式:是專業化分工的產物,業主分別與設計和施工承包商簽訂合同(圖1),建設程序采用設計全部完成後,進行招投標,然後進入施工,各階段相互搭接安排緊湊,便於質量控制,但建設周期長、設計可施工性差、早期無法確定工程造價、組織管理風險大是該模式固有的缺點。
CM模式:CM模式首次在1966年應用於世界貿易中心建設(Scott,1986)。該模式分為agencyCM和at-riskCM兩種方式,前者是業主分別與設計、施工承包商和專業管理公司簽訂合同(圖2),專業管理公司協助業主進行設計優化和施工管理,不對投資負責;後者的不同之處在於專業管理公司需要對施工的最大保證費用(GMP,GuaranteedMaxi mumPrice)負責,並承擔風險。CM是基於快速路徑法(FastTrack),通過設計與施工的充分搭接,在生產組織方式實現有條件的“邊設計、邊施工”,縮短建設周期。對工程造價的降低也有壹定的促進作用,統計資料顯示,CM比DBB加快施工進度達6%,加快招投標進度達13%,降低造價達1 5%。
DB模式:起源於60年代,業主與設計和施工的聯合體簽訂合同(圖3)。DB的出發點在於促進設計和施工的早期結合,提高設計的可施工性,有利於降低工程造價和縮短工程進度。統計資料顯示,DB比DBB加快施工進度達12%,加快招投標進度達33%,降低造價達6%;DB比CM加快施工進度達7%,加快招投標進度達23%,降低造價達4 5%。
根據國外對以上三種管理模式的應用實踐,大中型項目采用CM模式和DB模式較多,而小型項目采用DBB模式較多,但不能說三種模式中哪壹種占絕對優勢,需要結合項目業主情況、項目及環境情況和項目目標要求,選擇合適的管理模式。CM模式和DB模式都需要有豐富項目管理經驗的公司負責項目管理,CM模式的管理者壹般由設計公司轉變而來,而DB模式的管理者壹般由承包商負責項目管理工作。
3大型建設項目的代建制管理模式
隨著生產力的發展,用於項目建設的國有資產要求恢復資本職能,要求項目投資實現最大收益,要求項目以更少的投資、更短的工期、更大的功能滿足為目標。而由於指揮部自身的固有缺陷,很難實現上述要求,因此迫切需要探索壹種符合中國國情的建設管理模式,以改變現有的建設管理落後局面。
由於我國壹直以來形成的強勢業主的歷史和現實情況,如以前每個單位都有基建處這壹職能部門,在全國各行業形成“大而全、小而全”的局面,項目建設都由業主負責總體管理。導致的直接結果是,設計和施工是為業主打工,設計與施工聯系很少,出現設計者不懂施工,施工者只管按圖施工,而兩者都缺乏全局項目管理的能力,或項目咨詢的能力;另壹方面,導致我國建築市場的參與者都是分散的實體,沒有綜合管理實體,市場內容單調,反過來說,為做好大型建設項目的管理,我國仍需要強勢業主。這種國情不同於國外的建築市場,國外的各種管理模式並沒有相應的國內市場環境,因此,探索強勢業主的新型管理模式是我國項目管理改革的壹種可選擇方向。代建制就是適應這種要求的壹種管理模式。
3.1代建制的含義
代建制意為代理建設制式,即由具有獨立法人資格的專業項目管理公司代理業主行使業主的項目管理任務的壹種制度形式。項目管理是融合工程技術、經濟、法律、管理的綜合性工作,業主不具有相應的綜合知識,因此與設計、承包商之間存在明顯的信息不對稱,若由專業項目管理公司代理業主,就是采用“他人控制”原則,利於提高管理績效。
3.2 代建人與業主的權利劃分
國內代建制在上海市首先被采用,是基於建設體制中的投資、建設、運營和監管“四分開”的思想提出的,也是國有資產管理的改革方向。作為項目管理者的代建人,與作為投資主體的業主分離,業主負責投融資,代建人負責建設管理。為保證責權利統壹,業主和代建人必須進行權利劃分,使各方的激勵與約束相統壹。從資產所有權看,業主具有資產的歸屬權、使用權、控制權、收益權和處置權,在代建制模式中,需要將業主的部分權利轉移到代建人,即將資產的控制權從所有權中分離,由代建人控制資產的轉化,使建設項目形成新的產權結構,即代建人具有與
3.2代建人的工作內容
代建人是業主的代理人,但不能代替業主,代建人不對投資收益負責,即代建人不承擔項目的開發管理(Develop mentManagement),因為代建人是專業的建設管理者。筆者認為,代建人應當在業主確定投資對象後,才能參與管理,即從項目建議書審批通過後,介入項目管理。代建人從項目可行性研究開始,進行項目方案優化、設計優化和管理、設計、施工招投標、合同管理、施工管理、組織驗收和保修等工程內容,所有階段的工程管理都包括質量、投資、進度控制,同時,應完成項目的各種審批、項目內外部協調以及項目核心技術的研究和知識產權保護。為保證代建人的正常工作,業主的關鍵工作是保證項目資金到位;同時,為了保證項目目標實現,必須制定壹套適用的委托-代理合同,以及建立對代建人的評價體系(也可由行業協會監督)。
3.3代建制的項目組織結構
結合筆者參與上海軌道交通M3北延伸工程的代建制管理實踐,根據我國現階段設計管理薄弱的實際情況,提出圖4所示的項目組織結構。
由於設計階段是控制項目投資的關鍵,也是項目功能優化組合的關鍵,而大型建設項目技術復雜,需要進行專業化管理。目前國內幾乎沒有實行業主方設計管理,設計往往是以規範、慣例為本,而不是“以人為本”,導致項目建成後才發現許多不盡人意之處;同時,由於施工期間的設計變更嚴重影響了工程投資的控制,所以,能否做好設計管理是能否更好地實現項目目標的關鍵,也是代建制模式能否推廣應用的關鍵。如果代建人具有設計總體管理能力,則項目管理的績效是最高的,然而國內代建人更多的是具有豐富的項目管理經驗和宏觀控制能力,所以在代建人培育期間,需要技術和管理能力較強的設計院協助代建人做好設計管理。總體設計院不承擔專業設計任務,負責制定項目設計標準、劃分設計界面、協調設計界面、控制關鍵技術方案等工作(在實踐中,總體設計院所起作用較少,需要代建人實施);而代建人則從設計功能組合、設計的可施工性等方面優化設計,使設計滿足業主意圖。總體設計院受代建人的控制和管理。
建設監理也是協助業主做好項目管理工作,理論上能與業主配合做好項目管理工作。然而,監理單位沒有資金的控制權,權責存在明顯的不對稱,很難在項目管理中具有主動權。在十多年的工程實踐中,監理的地位逐漸弱化,主要職能是施工質量監理,並逐漸定型。由於代建制模式的管理階段前移,如果仍投入大量資源管理施工質量,會無形中產生管理中心的轉移,很可能會又壹次陷入監理的尷尬。因此,施工管理需要施工監理的協助,施工監理著重施工質量管理,代建人著重界面協調、投資和進度控制。
投資是業主最終目標,建設項目的質量有總體設計院和施工監理協助代建人管理,進度控制效果是直觀的,而工程各階段的投資組合是否合理、投資使用是否合理等問題,需要進行動態控制,為保證業主利益,業主可以聘請投資咨詢機構以獨立、平行的方式對投資進行監管。
4工程實例
上海軌道交通M3北延伸工程全長13.3km,南起江灣鎮車站,北至鐵力路站並延伸至寶山車輛段,全線有8座車站,總投資24億元(不包括拆遷費用)。由上海市政府和寶山區政府***同投資,采用代建制管理模式。目前工程已經開始施工。
代建人在工程預可行性研究後介入項目,代建人根據上海市軌道交通規劃和本工程實際情況,提出以下主要優化措施:1)車站類型由“1側7島”改為“2島6側”,消除大部分車站的“喇叭口”,減少用地7333m2、減少拆遷25780m2,***減少投資10100萬元;2)車站形式由“壹站壹景”改為“壹線壹景”,提出模塊化設計理念,大大加快了設計進度,並大幅度降低車站造價;3)充分利用軌道網絡,綜合利用M3、M4的車輛基地,提出“壹段兩場”的形式,減少用地10000m2、減少車庫面積9500m2,減少鋪軌2.7km,節省投資2600萬元;4)優化車站功能,對車站的站臺長度、設備用房和生活用房的面積進行調研確定並大大減少各種房屋面積,減少土地占用,並優化車站平面布置。總計各專業優化內容***27項,節省投資17460萬元。在區間土建和車站的施工招標中,采用浦東機場和上海磁浮工程招投標的經驗積累,利用有效的招投標辦法,適度提高承包商的進入壁壘,讓有能力的參進入。招投標進展順利,沒有投標人提出異議,中標價比預算價減少8000多萬元。
從以上分析可知,我國大型建設項目的管理體制仍有很大的改革余地,而發達國家的主要管理模式並不適合我國目前的國情,大型建設項目管理需要探索壹種新型的管理模式。從代建制理論的初步分析和試行代建制項目的效果看,代建制是我國大型建設項目管理改革的壹種可選擇的模式。
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