壹、背景:中國農業發展的階段性變化。
1998年底，國家作出農業和農村經濟發展進入新階段的重大判斷。認為經過20年的改革和發展，我國主要農產品供給已由長期短缺變為總量平衡、豐衣足食，農業發展不僅受資源約束，而且受需求約束越來越大。如何在新的發展階段把農業和農村經濟的發展轉入以提高質量和效益為中心的軌道，進而把農業和農村經濟提高到壹個新的水平，成為壹個亟待解決的重大問題。
在此背景下，新世紀初，中國的“三農”政策始終以農業結構調整和農民增收為中心，努力在保持總量平衡和優化農產品結構的基礎上，將過去單純追求產量的工作重心轉移到突出質量和效益的發展軌道上來，以全面發展農村經濟。隨著現實生活的演變，提出了農村勞動力的就業格局和轉移動機發生了很大變化，勞動力從農業向非農產業流動加快；農民收入增長的主要來源發生了很大變化，收入增長的來源日益多元化；農村發展對城鎮和國民經濟的依賴程度發生較大變化，城鄉發展的互補性和互動性增強。總之，中國農業發展面臨的問題與過去有著本質的不同。農業、農村、農民的發展目標將從解決溫飽轉向全面小康的要求，如何增加農民收入的問題將越來越突出。農產品供需主要矛盾將從總量矛盾轉向總量矛盾基礎上的結構性和質量性矛盾，核心是如何滿足人們對高品質、多樣化食物的需求；農業發展的制約因素將由資源向資源、市場、環境轉變，市場需求對農業發展的影響將越來越明顯。
二是“工業反哺農業”的理論考察
經典發展經濟學理論已經指出，在工業化的不同階段，工業和農業的關系是不同的:在工業化的初級階段，農業支持工業，當工業化發展到壹定程度時，工業反過來支持農業，城市支持農村。20世紀50年代，著名發展經濟學家劉易斯提出，發展中國家的經濟結構是典型的二元經濟結構，即現代工業部門和傳統落後的農業部門並存。通過經濟結構的轉變，傳統部門的勞動力不斷向現代部門轉移，最終在工業化後期實現了工農業勞動力的供需平衡。20世紀60年代，拉尼斯和費景漢在劉易斯模型的基礎上發展了二元經濟發展模型，強調工業和農業的均衡發展，認為農業不僅為工業發展提供勞動力，而且提供剩余農產品。隨後，發展經濟學的約根森模型也突出了農業剩余在工業發展中的作用，並將農業剩余視為工業部門擴張的充要條件。
然而，發展理論在實踐中的應用並不是壹帆風順的。20世紀六七十年代，壹些南美國家的人均GDP跨過了65438美元+0，000美元的大關。為了促進經濟的快速起飛，普遍實施了轉移農村勞動力、減少農民的農村經濟發展戰略。大量農民有組織地轉移到城市，農村的耕地留給少數繼續種田的農民，以通過此舉實現農業的集約化經營。這確實促進了農業產業化水平的提高，南美成為世界上農業競爭力最強的地區之壹。然而，大量沒有保障、沒有固定工作、沒有技能的農民成為新市民，也帶來了壹系列社會問題，如養老問題、住房問題、醫療問題、失業問題等，加劇了社會矛盾，導致社會分層嚴重、治安混亂，甚至國家動蕩、經濟發展停滯。這就是著名的“拉美陷阱”或“拉美現象”。此時，現有的發展經濟學理論面臨巨大挑戰，托達羅模型應運而生。托達羅模型與前面的分析不同，它不把農業作為工業化的工具，而是把發展農業作為目標，認為農業作為經濟發展過程中重要的工業組成部分，也承擔著巨大的使命，與工業具有同等的意義。發展中國家經濟起飛所依賴的經濟轉型，不是簡單地通過城鄉之間的勞動力轉移就能實現的。只有從根本上解決農業問題，提高農業生產率，提高農民素質，改善農民生產生活條件，才能真正實現國民經濟的協調發展，最終消除二元經濟結構。20世紀80年代初，發展經濟學家的研究重點再次轉向農業發展，從宏觀角度探討了糧食政策、糧食安全和農業可持續發展問題，提出國家應根據經濟發展特別是工業化程度及時調整農業發展政策，以促進工農和城鄉的協調發展。這些理論的探討和演變無疑會給我們以啟發和借鑒。
第三，財政支農的若幹政策取向
壹是大力推進公共服務供給均等化。
從1998我國首次提出構建公共財政體系開始，中央和地方財政部門在財政收入穩步增長的基礎上，大力調整優化財政支出結構。他們通過多種渠道加大工作力度，如實施糧食直補和綜合直補，取消農業稅，對農村義務教育階段貧困學生實行“兩免壹補”，在全國範圍內推進新型農村合作醫療制度改革，解決失地農民和進城務工人員的社會保障問題等。2006年，中央政府進壹步推出了壹系列旨在增加社會基本公共服務投入的重要舉措，包括逐步將中國農村義務教育從西方納入公共財政保障範圍；將新農合改革試點範圍擴大到全國40%的縣區，同時提高農民年度補助標準。從這些以均等化為主要取向的財政改革中，我們不難發現，無論收入還是支出，各級財政的管理理念和工作重心都在逐步向農村弱勢群體和農業薄弱環節轉移。將農民作為基本公共服務均等化的對象，充分體現了我國財政分配正在配合落實科學發展觀、構建和諧社會的總體戰略，轉向更加註重公平、從根本上改變城鄉分割格局的政策取向。
第二，積極引導生產布局的區域調整。
中國未來的糧食安全將主要依賴於糧食主產區的數億畝高標準基本農田。財政支農重點向農業主產區特別是糧食主產區傾斜，解決13糧食主產省農業生產瓶頸因素，集中資金和重點投入，努力打造“中國糧食生產核心區”。從全國來看，這些產糧大省(區)的耕地面積占全國的65%，近三年年均商品糧占全國的80%以上。在國家確定的484個優質糧食產業工程重點縣(場)中，耕地面積占主產區的壹半以上。集中財政資金，發揮農業主產區潛力，必然成為財政部門提升農業綜合生產能力的重要政策手段。2006年中央財政農業綜合開發資金安排到13個糧食主產省(區)，在2005年60%的基礎上繼續增加，充分體現了財政支農資金區域調整、重點支持糧食主產區的政策導向。
第三，註重支農資金的整合。
目前，江蘇、安徽、吉林、山東等地開展了多種形式的支農資金整合試點，將以前由財政和農業部門管理的資金“打包”，力圖避免資金和項目過於分散，提高有限的財政支農資金使用效率。由於縣級是各種渠道投入支農資金的交匯點，資金整合主要在縣級進行。政府農業投資渠道整合主要集中在農業固定資產投資(包括國債投資和水利建設基金)、農業綜合開發資金、財政扶貧資金、支持農村生產支出、農業科技投入和其他用於農業生產發展的建設性資金。從現有改革來看，財政支農資金的存量部分和增量部分可以同時整合。具體來說，調整優化“農林水煤氣支出”增量資金、農業部門管理的支農存量資金、財政部門管理的農業綜合開發資金、糧食風險基金和農村中小企業發展地方專項資金等主要財政支農資金，進壹步加大部門內統籌安排力度，調整支出結構，合理歸並支出項目。各地支農資金整合成效顯著。可以預見，進壹步擴大資金整合的規模和範圍將成為提高財政資金使用效率的重要舉措。
第四，探索投資、參股等財政資金使用創新。
2004年，財政部開始在河北、河南等10個省份開展國家發展基金運營試點，2005年擴大到13個省份。2006年，新增中央財政農業綜合開發資金(2006年8億元)全部用於投資參股經營試點，試點範圍擴大到所有具備投資參股經營試點條件的省份。從表面上看，投資股份制經營是將具有公共* * *屬性的財政資金直接投入到競爭性領域的農業企業中，這似乎與公共* * *財政理念相悖。但實際上，投資入股是對現階段公共財政通過資本運作支持弱勢產業和弱勢人群的觀念的突破。壹方面，財政部門委托資本運營機構對投資和參股形成的國有資本進行運營，既體現了政府對農業產業的支持，又不直接由政府辦企業；另壹方面，投資入股經營的扶持對象是有市場潛力、有壹定規模的龍頭企業，通過扶優扶大而不是傳統的“扶貧”，帶動農民增收致富。“只股不控股”和有效的及時退出機制充分體現了財政資金支持農業發展“不追逐利潤”的政策內涵。總的來說，投資入股是通過介入企業產權來創新財政支農政策的有益嘗試。雖然處於試驗階段，但這種創造性的財政支農理念，應該算是壹種值得關註的重要探索。