13.行政倫理對行政權力的影響

隨著“行政國家”觀念的興起，“誰來監督監督者”成為政府重新思考、必須面對的重大問題。當然，這需要外部的控制與制裁，諸如立法控制、新聞輿論監督、公民監督，然而外部的控制和制裁畢竟是有的，它只能觸及外部的行為，只能守住已獲得的成果，況且外控制的代價是昂貴的，並不能真正實現良好的行政管理秩序。然而，傳統行政倫理中的克己自律、廉潔勤政等倫理觀念，對於形成良好的行政自律氛圍有重要的作用。所以倫理必須導入行政管理。缺乏行政倫理文化的約束，行政權力的行使與運用難保其合理、高效，作為內在約束性的價值觀，倫理性行政文化對行政發展，特別是行政權力具有壹定的約束和影響。壹、傳統倫理型行政文化內涵1.以克己自律為出發點的道德完善作為傳統行政倫理的踐履模式。傳統行政倫理文化以“親親”到“愛人”為出發點，強調官吏為官壹任，要克明俊德，要以他人為出發點和歸宿，要設身處地，推己及人，為他人著想，“已所不欲勿施予人”，“已欲立而立人”，“己欲達而達人”。這種倫理文化體現出突出的利他精神，是中國傳統倫理文化的又壹個突出的特征。要達到這樣的倫理目標，就要正人正己，“其身正，不令而行，其身不正，雖令不從”，要正人正己就要嚴格自律，要獨立不懼，立不易方，格物致知誠意正心，然後才能修身齊家治國平天下。應該說，中國傳統行政倫理在倫理踐履模式上獨辟蹊徑，形成了壹整套渾然壹體的行為理念和模式，成為中國傳統社會約束官員道德的主要行為標準。2.傳統倫理型行政文化在社會治理方式上強調公忠正義，廉潔勤政，以民為本，實行德政。公忠正義，廉潔勤政也是從傳統倫理文化的本體論出發而產生的行政倫理。傳統倫理文化是家國壹體的，家就是縮小的國，國就是擴大的家，齊家是治國平天下的基礎。所以作為官吏來講，就要公而忘私，國而忘家，造福壹方就是造福壹家，因為有了這種理論的支撐，才有了勤政廉潔的道德要求。人為家本，民為邦本，勤政廉潔的出發點就是為了國泰民安，是為了本固邦寧，要達到這樣的目標就要實行德政，這要求官員在行使權力時要註重廉潔奉公，為政以德。二、現代行政倫理文化對行政權力的約束與影響表現在現代行政管理的發展中，行政倫理在行政管理領域是不可忽略的態度和標準。行政倫理對行政權力的約束和影響主要表現為下列方面：1.行政倫理的建設利於國家行政人員明確自己的行政權力的實質與特征，真正實現民主。政治行政倫理的主體也是行政權力的主體，既是行政權力的使者，也是行政倫理的規範對象和實踐者，我認為這個主體既包括行政部門，也包括行政人員。加強行政倫理的建設，先要使行政部門及其人員明確自己的權力的意義，使他們識到自己掌握的權力是人民賦予的責任，是代表人民行使公***權力，而不是用來為個人謀利的私權。行政人員與人民群眾不存在人身依附關系，而只是壹種平等的契約關系，權力越大，責任也越大，這種責任就是代表最廣大人民群的根本利益，實現人民當家作主，尊重和鼓勵人民群眾對家政治事務的參與，真正實現社會主義的民主政治。民主僅僅是壹種政治制度，也是壹種行政管理的價值，更是壹種行政管理的方式。政治文明的核心正是在於發展民主，而社會主義民主政治的本質也就在於公民有序地參與，諸如民選舉、民主決策、民主監督與管理。當然公民這些權利往往要通過國家公職人員行使公***權力現出來，或通過公***權力的行使而得以保護。從行政權力的公性來說，行政權力的行使必須遵循公***道德的原則。2.行政倫理的核心精神是公***利益至上，倡導行政倫理有利於促進反腐倡廉、維護社會安定由於國家行政人員特別是領導幹部的職位與知名度比高，其行為往往起到“上行下效”的示範作用，所以對整個會道德風氣起著越來越重要的作用，如果行政主體即行政人員缺乏基本的倫理制約，無視公***利益，把公***權力作為取私利的手段，任意處置事關人民利益和社會發展的大事，不僅會造成社會物質利益的損失，而且會造成社會秩序的混亂，危及政權的穩定。腐敗就是權力的腐敗，主要是公***權力的非法公***運用，具體表現為以權謀私、生活腐化，這種現象源自人性中的自私與貪婪。加強行政倫理建設就是通過道德的內省和滲透，使行政人員自覺樹立人民利益至上、國家利益至上的世界觀和道德觀，從而達到規範行政的目的，國家行政部門的存在具有崇高的社會目的，其工作人員的行為決不能損害普遍的人類價值，而應促進公***利益滿足人民合法合理的需求。近年來，反腐敗問題已成為我黨壹項常抓不懈的重大任務，盡管嚴懲了壹批貪官汙吏，但壹些權力部門和領導幹部以權謀私、貪贓枉法仍時有發生，不僅嚴重破壞國民經濟秩序，幹擾了正常的社會生活，而且嚴重傷害了國民心理，大大增加了社會不安定因素。我們越來越清楚地認識到，單純依靠法律這壹外在強制力量並不能根除腐敗、改善社會風氣，而必須標本兼治，既要強調“依法治國”，又要重視“以德治國”，內外兼施，才能有效地治理腐敗，維護社會安定團結。3.行政權力意味著責任與效能，行政倫理的壹項主要內容就是提高政府管理效率行政權力是依據國家法律管理國家政務的責任與能力。職權作為壹種制度化了的權力，必然建立在法律基礎之上，行使職權也就是要有效和恰當地運用權力去完成法律規定的組織的任務，因而權力又體現著工作效能，這也是行使職權必須遵循的原則，這個原則既有法律意義上的，也有倫理意義上的。我們談及的行政倫理不僅僅是指廉潔、誠實、公正的“善政”，還指負責與效率的“理性行政”。我們強調國家行政人員在行使行政權力時必須要為人民群眾負責，要敢於承擔公***責任，要有義務感和責任意識，同時更要倡導他們在處理國家政務和公***事務時務實高效的原則，要求他們壹切從實際出發，不搞形式主義、不做花樣文章、不拖延時間、不推諉責任，將企業管理的理念引入行政管理中來，以更經濟、更有效的方式提供公***服務。當然這壹切都應建立在這樣壹個前提條件下，即行政人員必須成為壹名優秀的職業工作者，必須掌握公務職業所需的基本知識與技能，比如，他們應了解政府的政策、法律，並積極向人民群眾解釋和宣傳，同時還要回應人民群眾的呼聲與要求，致力於建設政府與人民的信任關系。總之，要打破那種“無過即功”的行政觀念，那些做天和尚撞天鐘，甚至是不學無術、屍位素餐之輩應受到行政倫理道德的譴責。總之，加強行政倫理的建設，目的是普遍提高國家行政人員特別是重要崗位上的領導幹部的道德品質，增強其為人民服務的公仆意識和公利至上的責任感，最大限度地節約行政成本，提高政府管理績效，促進社會經濟政治的全面發展。從以上對行政倫理的功能分析中我們可以把行政倫理的基本精神概括為：權力公***意識、公***利益至上、責任與效率。由此可見，作為國家行政人員行使職權、管理公***事務的內化的價值觀，其應用範圍要比行政法規更寬泛。加強行政倫理建設已成為當今政治改革、社會發展的必然，但如何構建壹套合乎時代發展要求的行政倫理規範，近年來壹直是人們探討的熱點問題，總的來看大家比較認同兩點：壹是強調要大力發展經濟，盡快建立和完善市場新秩序，促進行政管理體制改革。二是強調要有明確、穩定的行政道德尺度，避免在行使權力時陷入混亂與迷惘，在確立這兩條基本途徑的前提下，筆者認為還必須采取壹系列的具體措施，包括從制度建設層面、從決策過程層面、從行政管理方法等層面加強行政倫理的建設。三、如何加強倫理型行政文化建設1.通過制度建設加強行政倫理對行政權力的約束國家機關行政人員行使公***權力，當然要依據憲法、法律、行政法規、地方性法規、政府規章以及其它規範性文件。同時行政責任和行政倫理也就以法律規範的形式得以固定下來，只不過，行政倫理不如行政責任那樣在立法環節體現得更明確、更細化罷了，當前我們有必要將行政倫理制度化，從立法、司法、行政三方面入手，進壹步界定基本的行政倫理規範。古今中外的政治家、學者莫不強調行政倫理的實質就是為公眾服務的精神，同時也承認道德是壹種良知，它源於內心的價值與信仰，諸如正義、平等、良心實是出於高度自覺。然而這個世界畢竟不是天使管理的世界，管理公務不能完全依賴人性的自覺，行使公***權力涉及公眾利益亦不能單純依靠壹己善念來支撐，其行為必須制度化、規範化。既然我們需要政府，就是需要政府所制定的壹些列法律條文來規範我們的行為、調節我們的利益。尤其是社會轉型時期，新的行政倫理信念尚未明確，行政倫理的價值尺度比較混亂的情況下，有必要將軟性的價值、信仰、信念通過壹定的法律制度硬性固定下來，並將倫理觀念與利益相聯，遵守德者獲福，敗德者獲罪，切實保證行政倫理對行政權力的有效約束。2.加強行政倫理建設，就是要做到決策的民主化、公平性。事實上行政倫理不僅體現在行政人員的觀念中、行為中，還蘊含於政策或決策中。行政倫理對行政權力的約束與影響，也就表現在管理者制定政策或形成決策的過程中要遵守公平、正義的原則。政府是最大的公***權力擁有者，也是最大的政策輸出者，它的基本功能在於及時有效的解決社會公***問題以及對稀缺的社會資源進行最優化的配置。盡管市場機制是壹種有效的資源配置方式，即通過合理的市場競爭能夠追求效率目標，但市場不是萬能的，我們需要政府行使權力，通過政策幹預，保證經濟效率、維護社會公平。以往我們在評估政策時容易急功近利，政策分析的重點往往落在效率問題上，而忽略了政策的價值，事實上高效率而不道德的政策遠比低效率的政策更能帶來巨大的損失，所以政府管理者在制定和實施政策時，必須首先考慮公平、正義，然後才是效率。政策是對公***權力的運用，公眾以及其它資源都要受到政策的影響，政策行為的價值取向應該是公眾利益，即從公眾立場出發，保證政策或決策的公平、正義和道德。首先在政策或決策的形成過程中，應體現公眾意誌，盡可能讓公眾積極參與使政策或決策民主化，其次政策或決策的成果應確保公眾利益，真正使政策成為分配和增加公***利益而制定的公平、正義的規則。政府所掌握的公***權力正是通過政策的“強制性”得以體現，同時政策中的倫理成份也構成了對權力的約束與影響。3.重視行政倫理的工具性特征，從管理方法和服務方法上加強行政倫理建設，形成對行政權力的有效約束行政管理是壹門應用性學科，如何行使公***權力既具有壹定的科學性、技術性，同時也具有壹定的藝術性，這壹點決定了行政倫理必然在實現效率目標等方面發揮重要作用，也可以說行政倫理可以作為壹種管理方法，滲透到權力行為中去。壹個全球化步伐加快的時代呼喚著壹個敏感的政府。傳統的以行政人員為中心的價值觀和科層體制已不適應這個時代的變化和發展。以前的行政改革所要解決的是資源、體制、人員，而不是方法和結果，而今天無論是在政府機構和管理方法上都要確立行政管理只為公眾存在，主權在民，服務是政府的本職這壹理念。國家行政人員應該更多地考慮民眾對行政服務的要求和期望，摒除行政管理中舊的僵化的思想，引入新的行政倫理規範，比如增加政策或決策的透明度，及時告知民眾所擁有的權利和行政管理的程序，同時在行使職權時對民眾應持謙恭有禮的態度，用熱情和耐心同他們打交道，要廢除行政管理中的繁文縟節，簡化行政程序，這樣既改善政府與群眾的關系，又提高了行政管理水平和辦事效率。另外政府應在社會經濟組織和公眾能夠提供優質、高效的公***服務領域及時退出，應主要為社會提供服務和維持社會平衡。在中國古代就強調政府“不與民爭利”的行政價值觀，這壹觀念在今天提倡，可以在現有的公***消費的經濟約束下改進行政質量。另外，在對國家行政人員自身的管理中，盡可能給予壹個人帶來滿足和激勵的任務，充分調動他們的自覺性和積極性。我國不少部門和地區已開始采取壹些新的方式以保證行政人員的工作和生活更和諧。如增強工作時間的彈性、打破工作界限激勵個人和組織完成更有挑戰性的任務，當然這都需要在計劃階段通盤考慮。總之，行政倫理的內涵隨著行政管理體制改革不斷深入而不斷豐富和發展。行使公***權力的過程也同樣要適應變化了的新情況，因而行政倫理對行政權力的約束機制是在壹個動態的過程中逐步建立起來的。這需要我們既要從體制方面找原因，又要從個人的道德修養、思想認識方面入手，確保公***權力運用的合理、有效。