壹、公眾* * *的經濟觀點
從理論上講，企業的經營效率取決於能否滿足以下條件:(a)企業在采購設備和原材料時，以市場競爭決定的價格水平進行采購；(b)在當時可能利用的技術條件下實現設備和原材料的最佳組合；(c)最適當規模的生產；(d)通過成本最低的最佳銷售渠道銷售產品；(e)在組織、人力和財務方面沒有管理疏忽和無效分配。符合這些條件的企業可以稱為最有效率的企業。當然，這只是理論上設想的最佳狀態，即使是競爭市場中的民營企業，也不壹定能完全達到這種效率最佳的狀態。但是，它為我們分析國有企業低效運行的制度根源提供了壹個有益的參照系。
日本著名經濟學家植草益教授認為，世界各國“國有企業經營效率低下”是由於以下原因:
(1)類似於官廳的剛性預決算制度。國有企業的會計制度與政府機關非常接近，其預算和決算必須經過國會或政府批準。在編制預算計劃時，通常是以上壹年的指標為基礎。比如以前年度“定價”購買的設備和原材料，往往容易通過會計審核。導致國企本身沒有動力節約采購費用和其他生產成本，預算資金也不允許用於其他項目，限制了預算使用效率。正是這種官方會計所特有的僵化的預決算制度，使得國有企業在采購、技術應用、生產規模、銷售渠道等重大經營事項上，無法本著效率原則做出最佳選擇。
(2)缺乏經營自主權。雖然國有企業的經營者有壹定的決策自主權，但預決算、經營計劃、利潤分配、收費和價格、投資和高層人事安排等重要事項必須由國會和政府決定，通常禁止國有企業多元化。這樣，由於投資、價格、金融等方面的強制性政治幹預，國有企業實際上很難自主采取措施提高經營效率。而且，由於高級人員不是由企業決定的，為了得到晉升，實際的管理人員不得不跑去和外部的政客交朋友，這是管理疏忽的壹個重要原因。
(3)法規多，監管責任不明確。以日本為例，國有企業不僅由國會和主管官署主導，還受到財務省、經濟企劃廳、會計檢查院、總務廳行政監督局等機構的幹涉。這種多重管制進壹步制約了國企的自主決策。而且國會和各個政府部門之間的決策也未必壹致。再者，沒有壹個官方部門最終負責企業決策，這使得國有企業在決策和行動上往往無所適從。幾乎所有國家都存在對國有企業監管過度、監管責任不清的問題。
(4)監管政治化。這壹點在日本表現得最為明顯，日本的政治家們在“地方發展優先”的政策理念下，強迫舊的國家鐵路修建了許多虧損的地方鐵路。這種“政治利益優先”的做法，明顯削弱了國有企業提高經營效率的內在欲望，導致其財務狀況惡化，虧損加劇。監管“政治化”的結果必然削弱國有企業的經濟理性，降低其經濟效益。
(5)過度保護形成的“競爭壁壘”。不是所有的國企都能實現收支平衡，有些國企是靠財政補貼生存的。國企即使經營虧損，也不存在破產的威脅，甚至完全退出市場競爭。因此，即使是衰落的行業和破產的企業也不會被淘汰，劣勢企業必然會增加，國有企業的整體效益必然會下降。這種被國家過度保護，總是依靠政府補貼生存的狀態，導致了國企“體質”的衰弱和退化。事實證明，過度保護的國企很難產生和競爭性的民企壹樣的經營效率。
(6)安全優先傾向。如果私企以企業成長和實現長期利潤為主要動機行事，國企通常會把成長和利潤放在第二位，更註重如何保證“安全”，以減少各種沖突和政府主管部門問責的麻煩。比如國企為了防止事故，往往投資過剩的設備或者人員過多，不考慮經濟效益。這種強調公共性，忽視企業，增加經濟投入以降低“政治成本”的傾向，在各國國有企業中普遍存在。
(7)國有企業的壟斷權力和低效率。因為壟斷地位可以確保壟斷利潤的獲取，企業內部缺乏提高經營效率的動力。因此，壟斷性國企比推入競爭性市場環境的國企有更多的“無效率”因素。當非競爭性行業的國企利潤相當豐厚時，其“低效率”因素就容易被忽視。這種由壟斷利潤掀起的高效率假象，很容易成為國企改善經營、提高效率的障礙。
二、組織觀點:國企效率低下源於官僚化的組織缺陷。
從根本上說，國有企業的低效率與其組織特征中的官僚主義有著深刻的關系。因為國企的管理體制與壹般行政部門類似，官僚習氣是其與私企相比的顯著特征。世界銀行首席經濟學家斯蒂·格列茨(Stie Gerriets)的研究認為，官僚組織至少存在以下制度性弊端:
第壹，官僚組織中有多元化的目標，不像私企以利潤最大化為目標；第二，國企管理者的努力與工作績效之間的關系較弱，使得傳統的激勵機制失效。由於信息不對稱，很難建立委托人和代理人目標壹致的激勵機制；第三，官僚制的主要目標是追求機構的最大化。正如w.a .尼斯卡寧的結論——官僚們關心的不是效率、利潤和優質服務的目標，而是他們的薪水、辦公室舒適度、公眾聲望、權力庇護等。，這些都與組織的規模有關；第四，官僚的風險厭惡是官僚創新能力下降的主要原因。對冒險的厭惡使得官僚們做任何事情都要經過必要的程序，所以他們習慣了拖延和推諉，完全不顧這種官僚主義的社會損失。
此外，由經濟學家Leibenstein H .首先提出的“X無效率理論”也解釋了國有企業無效率的組織原因。根據這壹理論，企業組織的效率在很大程度上取決於企業開展經濟活動的外部環境。如果環境充滿競爭，企業內部就會有壹種自上而下的外部壓力，迫使企業降低成本，提高效率。如果企業外部環境沒有競爭壓力，壟斷型企業組織中的各級成員就會滋生某種慣性，而隨著時間的推移，這種慣性就會轉化為慣性，在企業內部形成“X無效率”——這種無效率是壟斷造成的，尤其是組織內部缺乏激勵(但不包括資源配置中的無效率)。與“X低效率”相對應的常見組織癥狀有:機構臃腫、人員臃腫、內耗嚴重、信息傳遞緩慢、成本意識淡薄、責任歸屬不清、浪費嚴重、虛增非生產性費用、自滿情緒、對環境缺乏適應性、忽視組織創新和技術創新。
研究表明，缺乏競爭壓力導致的“X無效率”遠大於資源配置的無效率。因此,“X無效率”現象值得經濟決策者高度重視。
三，從產權經濟學角度分析國有企業效率低下的原因
現代產權經濟學的基本立場是，只要有交易成本，產權制度就會對生產產生影響，人們應該自覺追求產權制度的有益影響。產權經濟學要研究的是如何通過產權結構的界定、變更和安排，降低或消除市場機制運行的社會成本，提高運行效率，改善資源配置，促進經濟增長。
產權經濟學中的代理理論提醒我們，國有企業效率低下的直接原因是:國有企業經營者作為代理人的激勵、監督和約束機制不健全；代理成本太高，代理收益太低。最終集中表現在國有企業效率低下，甚至出現普遍的、持續的經營虧損。
1.對代理人行為的激勵、監督和約束機制是否健全，是制約企業經營效率的關鍵。我們可以看到，在傳統的國有企業管理體制中，由於經營者業績評價標準的模糊性和行政幹預的必然性，經營者的激勵、監督和約束機制往往被弱化。首先，從激勵機制的角度來看，由於利潤最大化等純經濟變量通常不是國有企業的唯壹目標(甚至不是主要目標)，許多與公共利益相關的非經濟目標不容易量化和準確衡量，國有企業的經營業績往往不是經營者能力和努力的真實反映，而往往受到國家政策和行政幹預的強烈影響，因此準確評價和有效激勵國有企業經營者的業績相當困難。其次，從監督約束機制來看，由於“信息不對稱”，國有企業經營者無法受到企業職工和主管部門的有效監督，而且由於國有企業的重大經營決策權掌握在政府官員手中，國有企業經營者通常采取政府任命而不是從經理市場選聘，因此不可能也沒有必要由他們獨自承擔決策失誤的最終責任。在這種制度安排下，無論是政府還是國企經營者，對國企的低效率和虧損都只能采取耐心和無限寬容的態度，而國企的低效率必然會因為不能及時整改而繼續擴大和蔓延。研究表明，國有企業經營者激勵約束機制不完善是長期困擾我國國有企業的普遍性問題；美國企業之所以充滿活力和競爭力，壹個根本原因正是因為對管理者實施了壹套有效的激勵和約束機制，從而保證了管理者人才群體的正向淘汰和優勢積累。沒有激勵機制和責任約束的制度必然是低效的，這是壹個放之四海而皆準的真理，已被國內外無數事實反復證明。
2.代理成本過高，代理收益過低，是國企效率低下的直觀和關鍵原因。根據代理理論，代理成本是指代理人的懶惰、不負責任和以各種手段從公司攫取財富所造成的損失，以及為遏制這種行為所支付的費用。壹般來說，代理成本來源於主體的利己動機和委托人與代理人之間的信息不對稱。在代理關系中，委托人和代理人都是具有自私動機的經濟人，他們的行為目標都是自身效用最大化。換句話說，代理人不可能無條件地將委托人的效用最大化納入自己的行為準則，兩者的目標函數是不壹致的。由於代理人的自利動機和委托人與代理人之間的信息不對稱同時存在，代理關系中存在不合作或無效率，經濟學家稱之為“道德風險”和“逆向選擇”。前者是指“代理人利用自身的信息優勢，通過減少自身的要素投入或采取機會主義行為，使自身效用最大化，從而損害他人利益，降低組織效率”；後者是指“當委托人不具備識別潛在代理人的稟賦信息時，越差的代理人越容易成為現實代理人，最終導致‘劣幣驅逐良幣’的逆向選擇後果”。聯系現實生活，人們非常熟悉大量國企經營者損公肥私、以權謀私、跑官要官、拉關系的存在。這些現象無疑是導致國有企業效率低下的深層次體制原因。
總之，代理成本是公司企業的內生現象，是難以完全避免的“制度成本”。代理成本的存在是對代理收益的侵蝕，企業制度存在的正當理由只能是其代理收益大於代理成本。換句話說，為了使壹種制度安排繼續存在，必須確保這種制度對人類社會有盡可能大的積極作用。
代理收益是包括現代企業制度在內的代理關系的理性基礎。從理論上講，代理收益是指分工和專業化發展帶來的比較收益和規模收益之和，而分工和專業化收益和規模經濟收益是代理收益的基礎和來源。在我國國有經濟運行中，最直接抑制代理收入和國有企業低效率的是“政企分開”和條塊分割下的“大而全”和“小而全”。政企分開的體制，不僅讓企業家當了官，也讓行政官員成了“管好壹切，管不好壹切”的“靈丹妙藥”。這樣不僅阻礙了行政人才和管理人才的分工和專業化，也抑制了職業經營者的成長和壯大。結果只能是這部分來自分工和專業化的“代理收入”成為泡沫。條塊分割下的“大而全”、“小而全”的格局，是典型的中央集權計劃經濟體制的“遺產”，直接阻礙了規模經濟的產生，是導致整個國有經濟效率低下的又壹制度根源。稍加比較分析，不難看出，越是發達的國家，其分工和專業化程度就會越高，對規模經濟的利用就會越徹底；越發達的國家，市場機制在資源優化配置中的作用越大。可以斷言，無論是條塊分割，還是各種長官意誌導致的“大而全”、“小而全”，都與現代市場經濟所要求的“效用最大化”原則格格不入，甚至背道而馳。
越來越多的學者認為，在代理理論中，最關鍵的問題不是產權的界定，而是如何對經營者建立有效的激勵和約束機制。國有企業代理制度的成功還取決於激勵約束機制的完善。因此，通過建立和完善經營者(代理人)的激勵約束機制，降低代理成本，增加代理收益，應該是國有企業經營創新的核心課題和首要目標。
第四，實證觀點:我國國有企業低效率的制度根源。
近壹二十年來，我國學者對國有企業低效率的原因進行了深入的實證研究。中國社科院首個招標項目“國有嚴重虧損企業現狀及出路研究”，對國有企業虧損進行了跨地區、跨行業的實證研究。《國有企業虧損研究》壹書形成了最終成果，將我國國有企業虧損的原因歸納為六大類，即歷史原因、宏觀原因、管理原因、機制原因、結構原因、趨勢原因。從現代管理科學的立場來看，最值得關註的是管理原因和管理機制原因。
1.中國國有企業嚴重虧損的管理原因
導致我國國有企業虧損嚴重的主要管理原因是:基礎管理工作薄弱，缺乏抑制成本上升的有效措施；企業決策失誤，熱衷於盲目立項，卻沒有人對投資效益負責；企業管理者素質差，不懂市場經濟運行規則，缺乏管理技能；技術和產品創新不足，市場競爭力弱；受計劃經濟模式慣性的影響，缺乏市場化的經營理念，等等。
我國虧損嚴重的國有企業普遍存在經營者素質低、觀念陳舊、缺乏現代管理知識、決策水平和管理水平低、頻繁更換經營者導致的短期決策行為等問題。如北京手表廠，已連續6年虧損，更換廠長8次，累計虧損2526萬元，1992年初欠稅2900萬元。直到1992聘用了壹位有市場經濟頭腦、勇於創新、銳意進取的廠長，企業才扭虧為盈，在1994實現利潤總額500萬元。這壹案例既顯示了1992之前歷屆廠長的無能，也深刻反映了我國國企管理者選拔制度的嚴重缺陷——即真正合格的管理者不是按照企業發展的內在要求選拔的，而是以“政治可靠”作為國企管理者選拔的絕對和首要標準。很多有商業天賦但不善於理解和迎合行政長官意誌的人，往往被排除在運營者的隊伍之外。中央黨校的專家經過長期的調查研究，最終得出了壹個基本結論:“不能用政治家的標準來選拔或要求企業家”。這個命題雖然幾乎和常識壹樣簡單直白，但卻蘊含著極其寶貴的理論覺醒和認知進化。長期以來，在挑選企業家時，我們壹直習慣於把政治標準放在高於壹切的位置，把最關鍵的業務能力放在次要位置。從微觀層面看，經理人的去政治化、職業化和市場化是市場經濟的必然要求，也是決定我國國有企業制度創新成功與否的關鍵因素。
2.中國國有企業虧損的運行機制。
從企業自身來說，經營機制的弊端和缺陷是企業虧損的最主要因素。雖然我國國有企業改革已經走過了20年，但激勵機制和約束機制(特別是產權約束、責任約束和企業家職業風險約束)等深層次的機制問題始終沒有得到解決。目前尤其缺乏三個層面的約束機制:壹是國家層面，國有股東缺位。換言之，國有企業的經營活動缺乏代表國有股東利益的有效監督和硬約束；二是在各級政府層面，國有資產運營決策缺乏經濟責任約束。壹方面，長期存在各級政府政企不分，政府代替企業的現象。另壹方面，大多數政府領導只關心行使國有資產控制權，卻不對決策失誤承擔任何責任；第三，在企業層面，管理者沒有職業風險約束。說明國企管理者即使經營失敗，也不存在像發達國家那樣隨時被解雇、斷送前程的職業風險。
“公司治理結構的缺陷”是我國學者公認的國有企業效率低下的重要原因之壹。據國務院發展研究中心研究員、李調查，我國國有企業“決策草率、揮霍公款、拖欠債務、轉移資金”的現象相當嚴重，其癥結在於沒有建立有效的法人治理結構。“公司治理結構缺陷”的具體表現之壹，是我國國有企業普遍存在的“多頭領導、權責不清”問題。雖然目前全國各地都在進行現代企業制度改革，但許多經過“改制”的國有企業，只是大力發揮了壹種“籌資”功能，其經營機制是以藥換醫，因此被媒體戲稱為“翻牌公司”。這些公司內部權限重疊，領導多，難以實現集中統壹指揮。尤其是“老三會”(黨委、工會、職代會)和“新三會”(董事會、監事會、股東會)並存，往往是權力之爭、決策之爭，出了什麽問題誰也不負責。這種權責不清的治理結構必然導致組織效率低下。
總之，各國國有企業普遍效率低下絕非偶然，而是其制度缺陷的必然產物。正是由於國有企業運行中存在諸多制度缺陷，經營機制的徹底轉換就顯得尤為重要。就中國現狀而言，非常有必要了解國企效率低下的制度根源。但更重要的是找到對癥下藥，找到國企的根本出路。參考國際經驗，積極調整政府與企業、政府與私營部門的關系，堅持“私營部門”為發展主體，努力減少政府對企業的不合理幹預，增強國有企業的經濟合理性，大概是我國國有企業改革的必由之路。