改革開放20多年來，政治體制改革是隨著經濟體制改革的深化而逐步進行的。時至今日，政府職能轉變和機構調整仍然是改革的重點。隨著改革的不斷深入，改革政府管理模式，提高管理水平，建立行為規範，創新協調、公正、透明、高效、廉潔的政府管理模式勢在必行。其中，政府績效管理是政府管理創新的重要組成部分。
對我國地方政府績效管理的研究是近年來的新生事物。所謂政府績效管理，是指用科學的方法、標準和程序，盡可能準確地評估政府的績效和成果，並在此基礎上改善和提升政府的績效。政府績效作為改善和評估政府績效的實踐管理工具，必然與政府行政模式所奠定的制度基礎相關。這是影響政府績效提高的壹個重要原因。隨著我國加入世界貿易組織和社會主義市場經濟體制的不斷完善，特別是全球化和信息化的巨大沖擊，我國社會主義現代化建設面臨著工業化和信息化的雙重任務。提高政府績效對於促進政府有效實施經濟發展戰略規劃，實現小康社會和可持續發展的既定目標，保持政府行政的平穩運行，提高政府行政效率具有至關重要的作用。因此，探討我國地方政府實施績效管理的必要性，以新公共管理的理念取代傳統行政模式下的效率理念，確立實施政府績效管理的制度基礎，設計適合新形勢的戰略性績效管理框架和系統性績效評估方法，是改革傳統行政模式、提高政府績效的關鍵。
壹，傳統行政模式下績效管理的局限性
(壹)傳統行政模式的主要問題
1.中國地方政府傳統行政模式的內外環境
傳統行政模式在工業化的歷史進程中發揮了不可替代的作用，其正常運行需要特定的社會歷史條件。傳統行政模式是指自19世紀英國公務員制度改革以來壹直實行的以官僚制為核心的現代行政模式。構成傳統行政模式主要內容的政治-行政二分法、官僚制和科學管理方法，對適應工業化發展和塑造世界各國現行行政模式產生了重要影響。在西方，傳統行政模式的基本指導思想表現為:政治領導人通過選舉或任命來控制行政部門。在官僚體制下，行政部門由中立的、永久的、非個人的官員組成，不折不扣地執行執政黨的政策。行政部門內部的正常運轉和行政效率是由官僚機構、程序、行為規則等方面來保證的，而外部則是依靠精簡、慢節奏的社會環境作為有效運轉的前提。雖然現代各國的社會制度、政治制度和民主形式不同，但傳統的行政模式符合生產力發展的要求，有利於工業化發展，被各國政府廣泛采用。隨著公務員制度的建立，各國的政府結構和行政模式有很大的相似性。在中國，黨的十壹屆三中全會確立了以經濟建設為中心的大政方針，開始了改革開放和現代化建設的進程。作為工業化和現代化的必然要求，我國從上世紀80年代開始實行黨政分開，並於1993正式實行國家公務員制度。傳統的行政模式已經成為中國地方政府的唯壹選擇。隨著內外部條件的變化，傳統行政模式不適應後工業化和信息化形勢發展的弊端也在包括中國在內的各國行政實踐中顯現出來。特別值得壹提的是:對於當今中國的地方政府來說，長期處於高度計劃體制的歷史條件下，地方政府的基本職能是在地方上貫徹中央的政治意圖，在全國壹盤棋的前提下，執行極其有限的地方經濟、文化和社會建設任務。傳統的行政模式沒有存在的必要。因此，在改革開放的條件下，以公務員制度為核心的傳統行政模式在中國還是壹個新生事物。在工業化和信息化的雙重沖擊下，中國的地方政府陷入了壹個兩難的境地，即在西方傳統行政模式下，沒有熟練的管理技能和經驗來確保政府的高效運作，但又必須適應信息化的要求，改革傳統行政模式的弊端，因此實施政府管理創新更加困難。因此，分析傳統行政模式的內外部環境具有特殊的意義。
①內部環境。無論在國內還是國外，官僚制的內部環境包括政府行政管理的組織結構、程序、行為特征、運作和技術手段。
從組織結構來看，官僚制在合理性和合法性的框架內遵循以下原則:
-法律結構；
-行政職位和相應的行政權力在結構上是分級的；
-管理以檔案為基礎；
-行政組織由官方辦公設備和文件組成；
——前提是履行政府行政職責已經過充分培訓；
——行政管理的完善要求官員具有足夠的工作能力；
——政府辦公管理穩定、全面、可學。
根據上述原則，政府行政在結構上具有專業化、層次化、知識化和穩定性的基本特征。它用知識和技能的管理取代了傳統的政治控制，用組織的合法性取代了不合理的個人權威。具體來說，根據政府想要完成的目標，官僚機構在結構上分為勞動和權力分配。通過層級權威來協調專業工作活動，政府機構由單壹權威領導(即行政首長負責制)。個人成員根據資歷和功績通過不同的專業和級別得到晉升。政府機構會長期存在，如果不隨著成員的進出而改變，政府機構的結構就會被破壞，社會就會陷入混亂。
從程序上看，由於科層結構的原因，行政程序具有非人性化、形式主義、規則制約和高度紀律性的特點。
從行政行為的角度來看，官僚制具有高效性、權威性和不斷膨脹的特點。
從行政運作的角度來看，官僚制在整個工業化時期都發揮了巨大的作用。它以嚴密性、合理性、穩定性和適用性在純技術層面達到最佳效率。從這個意義上說，官僚主義是最理性的人事控制方式。官僚主義為指令傳遞提供了最嚴格的權威結構，並使指令發布者能夠更好地預測效果。
從管理技術的角度來看。20世紀初，美國人弗雷德裏克·泰勒倡導的科學管理運動對公共管理產生了重要影響。科學管理理論的三個組成部分，即確定工作標準的行動和時間、計件工資制和責任明確的任務管理制。科學管理運動與官僚制的結構和運行特征相輔相成，側重於提高工作程序的實際運行效率，其標準化和系統化控制的思想非常適合官僚制的層級、流程和慣例。以便為官僚機構運作。提供了壹個極好的方法。它廣泛應用於行政管理活動中。行政管理不僅被視為壹門藝術，也是壹門科學，它普遍適用於壹般的管理技術和方法。
通過對行政組織內部環境的分析可以看出，由於中外政府的同構，行政運行的核心在任何壹級政府都是壹樣的，即行政是壹個行政組織內部的管理問題，行政是壹個分離的過程，行政組織是壹個封閉的組織。這種組織的運行特點是:政府能夠在穩定的條件下完成常規任務，明確的分工是政府行政的主要手段；行政強調自上而下解決內部沖突的方式；強調工作責任，成員不得越權；成員忠於下屬部門，內部實行信息壟斷，只有高層知道壹切；成員之間的基本關系是下達和接收命令的縱向關系，管理和服從的縱向關系，橫向聯系很少；壹個人在壹個組織中的地位是由他的官職決定的。
這種封閉的內部環境的好處是，組織運作的壹切結果都可以通過內部運作獲得，與外部無關。人們可以通過政府機構設定的目標來預測結果。在封閉條件下，政府機構只要具備上述特征運行，效率就能達到最佳狀態。
②外部環境。與行政內部環境相適應，傳統行政模式適用於社會生活節奏緩慢、社會結構和社會關系簡單的外部環境。
2.傳統行政模式的內外困境及其表現。
①外部困境。在西方，行政二分法理論的根本目的是根據政治與行政相對分離的原則，建立壹支政治中立的公務員隊伍，以減少政黨輪替帶來的政治分裂和政府行政的不穩定性。二分法理論、官僚制和科學管理運動提供的管理技術有效地提高了政府的工作效率。然而，隨著社會的發展，傳統的行政管理模式正面臨著日益嚴峻的環境挑戰。工業化進程引起了極其復雜的社會關系變化。在當代中國，改革開放帶來的新因素是:中國特色社會主義制度不斷創新，市場經濟體制建立並不斷完善；中國加入世界貿易組織，全球化和信息化沖擊中國；隨著市場經濟的發展，憲法不斷修改，對公民財產權和人權的保護日益完備。正當司法程序初步確立，人民的法治意識和維權意識增強。下壹級直選已經普及；地方經濟發展自主權擴大，地區間經濟合作與競爭加強；現代企業制度初步建立；人民群眾對政府服務的要求日益提高，社會利益多元化，政府財政壓力加大。總之，在計劃經濟條件下，單壹趨同的社會條件已不復存在。新因素的出現對政府行政管理提出了新的要求:首先，政府的行政管理活動需要與社會各界更加持續的合作。第二，政府行政更多地受到整個社會的制約。第三，政府行政活動的重心從體現國家意誌的政治控制轉向向社會提供公共產品。第四，政府作為全社會最高級別的公共組織，不能再忽視環境的高度不確定性。政府必須考慮行政活動的封閉性和開放性，適應多變多樣的外部環境。通過對傳統行政模式內部環境的分析，我們可以看出，傳統行政模式下的組織形式的封閉性已經不能適應外部環境變化的挑戰。在計劃性很強的80年代，為了解決東北壹些城市的市民早餐問題，各級政府紛紛成立“饅頭辦公室”，用行政手段和規劃方法有效地解決了問題。在人民生活水平不高，消費選擇余地不大，社會貧富分化不明顯的情況下，這確實是政府關心人民生活的典型。在今天，同樣的方法並不能調節多樣化的需求，反而會造成政府行政資源的巨大浪費。
②內部困境。通過對行政機構外部因素的分析，可以看出傳統的行政管理模式難以應對快速變化的外部條件。在信息化和全球化的雙重沖擊下，其固有的劣勢如下:
——不以群眾利益為導向。冗余的行政程序和龐大的機構設置束縛了政府官員的手腳，降低了工作效率，群眾獲得服務的成本極高。群眾從政府的主人變成了政府的依靠，為人民服務的宗旨從按程序辦事變成了為人民服務不是做工作，而是做工作。
——不以結果為導向。對社會不同需求的反應是壹樣的，更不可能根據需求提供服務。比如，某直轄市區國土資源管理局小區管理處在審批成立業主委員會的過程中，拒絕批準物業管理癱瘓三年的小區居民提出的成立業委會的請求，因為雖然原業主委員會已經運作三年了， 其任期按現行規定並未屆滿，盡管已有70%以上的居民簽名要求改選業主委員會。 但是，當地的住宅物業管理條例對這種情況沒有明文規定。對居民辦要求居民改選業主委員會的要求不予認可。讓小區物業繼續癱瘓壹年後，將問題反映給了部門的上級單位——某直轄市國土局局長。
——沒有市場導向，行政行為難以統籌。
行政機構的封閉導致政府各部門的條塊分割。因為只有政府部門沒有分支機構，行政機構缺乏面對市場的壓力和動力，政府政策沒有及時直接的反饋，缺乏責任和監督機制。行政運作無法實現城鄉、區域、經濟社會、人與自然、國內開發開放的統籌。從整體規劃的角度來看，行政運作越來越容易出錯，而在行政運作中采取的措施又不能達到使這壹措施不妨礙其他措施正常發揮作用的效果。最後，所采取的行政措施使情況惡化，而不是緩解，造成資源的嚴重浪費。在中國的城市裏，這種情況最常見的例子就是道路被壓縮，被挖掘，被填充，被挖掘。同時，由於政府部門的管理者沒有機構和工作的所有權，缺乏類似企業的激勵機制。公務員盡量少幹活，主動推卸責任，短期行為大行其道。比如在政府部門經常聽到的壹句話就是:“這件事不歸我管，我想找誰就找誰。”。首席執行官們更熱衷於在任期內建設壹些華而不實的政績工程和形象工程。在越來越大的財政壓力下，政府部門的支出與實際需求相差甚遠，專款專用的政策使得年底花錢成為常態。目前，群眾對政府部門的監督通常是通過紀委、人大、政協和新聞媒體間接進行的。間接監管很難轉化為對政府部門直接有效的壓力。另外，傳統的行政模式在中國運行的時間並不長。與西方政府的運作相比，在行政規範化和管理技能方面仍有相當大的差距，地方政府的行政行為仍存在相當程度的政治控制和行政治理。地方政府行政首長的行為考慮政績遠遠超出實際考慮，而缺乏市場化的統籌考慮。比如，80年代中期以後的壹段時間，南方壹些主要產繭省份面臨著南方沿海壹些經濟強省高價收購蠶繭，與其加工企業爭奪原料，禁止蠶繭出口省外，甚至動用武警部隊封鎖邊境的局面。結果，這項旨在謀求本省經濟利益的措施，導致本省的加工能力無法消化本省的蠶繭。產地禁運導致國內壹些主要加工能力的經濟強省因原料缺乏而停工。這壹備受關註的舉措，涉及城鄉、區域、經濟、社會的統籌協調，成為當時轟動全國的重大新聞。
-在行政目標多樣化的情況下，相互沖突的價值觀影響效率。
從理論上講，地方政府行政管理必須有自己明確的目標，這些目標是地方政府評估其績效的標準，是控制政府活動的基礎，也是判斷行政運作是否合理的依據。目標有助於確定政府行政技術手段的性質，影響政府組織結構，向外界展示政府組織的真實面貌和特征，是改革傳統行政模式的出發點和基礎。如果地方政府的社會和經濟發展目標是明確的，並且這些目標的實現程度是合乎邏輯的，那麽它的效率就可以通過衡量這些目標來實現。壹般來說，組織越小，目標越單壹，衡量效率相對容易。相反，組織越大，其結構和面臨的環境就越復雜。它的目標往往很模糊，很難衡量它的效率。
政府作為整個社會的最高級別組織，從政治統治的角度來說，是對整個社會負責的。政府要保證統治者的利益，照顧盟友的利益。敷衍被統治者的非本質社會要求，本身就使政府的社會政治目標多元化，而從行政治理的角度來看，政府的社會管理和經濟文化建設職能更加復雜、多樣和沖突。在現代社會，政府管理的經濟社會的目標權重遠遠超過政治目標權重。因此，對於我國地方政府而言，現實中目標多元化與價值的沖突主要體現在特定時期和特定事項中不同價值的優先順序上。例如，據《深圳法制報》記者劉愷名多年調查，在大量引進外資推動良性發展的同時，龍崗、寶安兩區農民工權益保護，尤其是農民工工傷賠償問題極為突出。經濟發展中效率與公平的目標不可避免地會發生沖突。面對這些沖突，與中央政府相比，地方政府的行政目標壹般更為籠統和難以明確，因為某壹級地方政府的領導人受到各種外部政治和行政因素的制約，地方政府在面對經濟發展和社會公正的競爭性價值取向沖突時必然會有不同的優先選擇。
此外，即使壹個地方政府的行政目標可以明確確定，目標的多樣性也會造成內部政策沖突。常見的例子有:在同壹個服務經濟發展的目標下，不同的政府部門會有不同的意見。稅務部門支持設立路邊農貿市場，城管部門擔心破壞市容。交管和公安部門擔心交通和治安秩序得不到保障，反對。政府部門之間沖突的例子數不勝數。
因此，目標多元化對中國地方政府效率的影響是多方面的。首先，目標多元化影響價值的衡量。第壹，與中央政府壹樣，地方政府行政目標的表達要符合全心全意為人民服務的終極目標。終極目標往往是通過價值的表達來體現的。價值是抽象的，目標是具體的。很難用具體的目標來描述行政組織所追求的抽象價值。比如某省新壹屆政府在宣布新壹屆政府的經濟發展目標時，千萬不能說新壹屆政府把年經濟增長率定位在8%是為人民服務，而定位在7%不是為人民服務。同樣，為了避免這種情況，目的可能會被更具體的手段所取代。第二，效率和價值沒有可比性。效率是指壹定投入下的投入產出比，但效率並不能解決相同效率下不同方案實現價值的比較問題，即使用相同資源後，不同方案可以用統壹的標準衡量成本但不能用相同的價值標準衡量效益。例如，上世紀90年代末，天津市婦聯(名義上是民間組織，但在中國特殊國情下，仍應視為政府組織)在聯合國開發計劃署駐華代表處的協助下，開始以小額信貸的方式幫助下崗女工就業。如果同樣的資金不是以小額信貸的形式投入，而是以慰問金的形式分配給同樣數量的下崗女工，小額信貸的效率要優於慰問金。然而，我們絕不能得出這樣的價值判斷，即發放慰問金無助於失業女工。
其次，目標的多樣化使得地方政府很難解決效率排名的問題，不同的價值標準會導致不同的效率評價標準。在目標多元化的情況下，地方政府不得不在各種目標中進行選擇，以兼顧政府內外各利益集團的利益分配和平衡。因此，行政事業單位目標的多元化必然導致行政事業單位內外對組織效率所體現的價值的不同理解，而傳統行政模式下的效率模型無法體現這壹特征，適用於企業的效率研究方法也無法體現行政事業單位的多元化價值。這在上海的產業發展結構中非常突出。根據產業比較優勢，上海發展糧食種植的經濟效益遠低於新疆，上海市政府也有意與新疆合作，給予新疆壹定的糧食生產補貼。新疆解決上海的糧食供應，上海放棄大部分糧食生產。從經濟學的角度來看。這無疑是壹個雙贏的政策，但從防止耕地減少和平衡糧食品種的考慮，上海與新疆在糧食生產上的合作至今沒有完成。
——投入產出難以評估。
很容易計算出地方政府的效率投入。信息、人、錢、物都可以換算成貨幣來衡量，但衡量地方政府的產出卻有不可逾越的困難。壹般來說，公共產品的非排他性和非競爭性使得地方政府不可能像企業那樣通過及時獲取信息來調整產品和服務。事實上，不僅公共部門難以掌握足夠的信息，公共產品的消費者也難以判斷政府公共產品的產出(服務質量和為服務支付的成本)。在沒有信息的情況下，衡量政府公共產品的產出極其困難。例如，作為公共產品，地方政府市政部門提供的路燈服務並不具有排他性，因此政府無法比較壹個晚上很少出門的十口之家和壹個每天晚上都走路的兩口之家使用照明系統的產出。於是，地方政府往往以支出作為產出來衡量，“某省某年完成某個億的固定投資”的新聞就是最好的證明。這樣壹來，不同部門之間的相對生產率永遠無法確定，即使可以通過完善內部信息系統來提高信息獲取能力。但由於這些信息來自地方政府內部而非外部，造成了政府產出的衡量無法自證的困境。作為壹種補救措施，在小範圍內，政府可以通過對群眾的個別訪談，解決主觀評價衡量產出的問題，但在大範圍內卻無能為力。比如在壹個省的範圍內，省長不可能在省公安廳的便民服務上得到每個公民反映的第壹手信息。省長主要靠下屬匯報。如果這些報告不包括對產出的衡量，管理者就會決定增加非生產率。此外，地方政府經常使用活動記錄來衡量效率，而不是產量。很多政府活動都是在沒有記錄的情況下進行的，比如防疫部門的例行檢查。即使這些活動有記錄，其中大多數也不是產出的衡量標準。因此，如果記錄的活動不與產出進行比較，沒有人能夠準確地評估政府的生產率。
除了公共產品價格的非排他性，政府產出的效率難以確定，政府產出的非市場化特征也導致壹般公眾更關心公共產品或服務的產出，更關心公共產品或服務的質量，而對產品的投入和成本缺乏興趣。因為這些成本不是由壹個公民直接支付的，政府作為生產部門，很少感受到虧錢的壓力。因此，如果不同時考慮和控制投入產出比，就失去了衡量效率的基礎。
缺乏標準化是行政機構衡量產出的另壹個障礙。行政活動是勞動密集型的，沒有壹個規範的衡量標準。人們不能像測試產品壹樣，用完全客觀的標準來評價領導者的領導能力和協調能力。客觀上，這種評價也很難。
-編程限制輸出評估。
行政程序的規範化是傳統行政模式的主要特征之壹。它強調用強制和教育的手段來管理社會，與政治統治的方法非常相似，具有很強的強制性。用強制手段迫使整個社會站在公共利益的基礎上。基於規則的行政模式已經成為地方政府行政連續性和能力的必由之路。這種以規則為導向的行政模式與政府效率的結果存在邏輯矛盾，因為行政責任體現在行政規則和行政程序中，行政人員只對程序負責，不對結果負責。做多做少，做好做壞，管理者只是壹個按規矩辦事的執行者。他的義務是執行規則。只要他不違規，就不會出錯。結果如何並不重要。因此，政府對自身產出的衡量自然從以投入代替產出、以活動記錄代替產出，轉變為主要依據程序是否合法、行為是否符合既定要求來衡量產出。
同時，公務員的創造性在復雜固化的規則統治下被極大地扼殺，在遏制其不良行為的同時扼殺了人的主動性和創造性。如果規則存在重大缺陷，嚴格執行必然導致與政府既定目標相矛盾的結果。如果規則能自動取得好的效果，充分發揮公務員的主動性和創造性，就會影響對公務員的監督。在規則至上的情況下，公務員自然會成為無視群眾疾苦、毫無人性的機器人。哪怕壹件事對自己的“仕途”沒有傷害，也絕不會“違規”解決群眾的困難。群眾評價:“有了官僚主義，就沒有人性了。”但是另壹方面。在規則至上、權責分明的情況下，堅持在不違反規則的情況下為群眾利益奔走，意味著妳要無私地奉獻自己的資源。更可怕的是，會被視為越權，被上上下下的同事拒絕。總之，聯系到行政首長負責制，規則至上甚至發展到為了私利而遵守不上臺面的潛規則，哪怕是很小的事務性工作。下面是壹個正常的例子。4月24日，1997，國務院某部委辦公廳為配合北京扶貧宣傳周，花費2萬元在單位內部舉辦了壹場扶貧展示活動。這是壹個依靠國家全額財政撥款的部委，辦公經費極其緊張。再過六天，就是這個部成立25周年了。如果扶貧展不馬上辦出來，必然會和建設部為國務院25周年舉辦的展覽發生碰撞。但是，慶祝活動結束後，舉辦扶貧展覽就沒有意義了。就是這麽壹件小事，可以兩頭兼顧。部辦公廳副主任怕“主動”毀了自己的仕途，就以分管副主任不在家、沒人負責請示為由，拖著不講理的年輕科員辦公費，不斷催促挨罵。小人物如此，大人物也不例外。山西省政協副主席呂日周在擔任長治市委書記期間，與當地公務員按章辦事、推諉扯皮、不顧群眾疾苦的行為進行了極其激烈的鬥爭。呂日周是當地政府的壹把手，得到了當時山西省委主要領導的支持，但仍不斷受到誣告和攻擊，甚至被迫感嘆“好官難做，壞官難做”。
二，地方政府績效管理的制度基礎
(壹)績效管理的理論基礎
1.借鑒新公共事務管理思想。
改革開放的實踐證明，在初步實現黨政分開、建立適應市場經濟和工業化需要的傳統行政管理模式後，我國地方政府面臨全球化和信息化的挑戰，社會發展呈現科技快速發展的新趨勢，信息技術的應用對地方經濟發展的影響迅速增強。地方政府肩負著工業化和信息化的雙重任務。目前，我國其他地方的公務員制度和行政管理制度都不完善。與西方公務員相比，地方政府公務員無法掌握傳統行政體制中符合生產力發展要求的內容。另外，政治體制改革還不徹底，做事沒有規矩，實行潛規則、法外行政的現象還很嚴重。在傳統行政模式中的優秀內容被侵蝕的同時，傳統行政模式的弊端也在不斷阻礙著經濟社會的全面、快速、協調發展。這是我國地方政府管理改革中需要特別關註的現象。在加快完善公務員制度的基礎上，徹底改革傳統行政模式，建立新的公共管理模式，成為中國地方政府管理改革與創新的雙重任務。在這裏，後者是我們關註的重點。其主要目的是借鑒新公共管理思想推動政府管理創新，以經濟學和企業部門管理理論為基礎推進政府績效管理，引入市場機制，借鑒企業部門管理經驗和激勵機制，強調行政活動的群眾利益導向和結果導向，將中國地方政府建設成為低成本、高效率的回應型政府。
樹立新公共管理的理念，要註意公共管理與公共行政的區別。總的來說，與行政管理相比，管理的內涵更廣。然而，在傳統的行政管理模式下，公共行政被賦予了更廣泛的含義。它曾被公共管理學派確定為運用管理學、政治學和法學的理論和過程，實現立法、行政和司法的指令，為整個社會或其社會的壹部分提供管理和服務的職能。而公共管理只是行政管理的壹個分支，是壹個低級的技術領域。效率、責任、目標實現等管理和技術問題是其關註的重點。它與新公共行政的區別在於，公共行政關註的是過程、程序和遵守規定，而新公共行政更關註結果。目前，在傳統的公共管理模式下，管理的概念並沒有在中國地方政府的工作中反映出真正的含義。在黨政分開、公務員系統組織化的前提下，管理在技術層面上仍然是機械教條的理性工具。它並沒有提高政府的效率，管理仍然依附於行政機構內部結構和傳統行政模式的結合。改革開放以來，雖然經歷了政府機構的精簡和政府職能的轉變，但尋找有效的治理工具來提高政府的行政管理水平仍然是政府的壹項緊迫任務。實踐證明，先進國家在政府管理創新過程中，借鑒了新古典經濟學的相關理論(如公共選擇和成本交易理論)和企業通過管理實踐獲得的新經驗，形成了政府創新理論——新公共管理思想。經過各國管理創新的不斷實踐，已經成為壹種成熟的理論。對於行政機構內部而言，管理不再是傳統模式中的技術管理和方法，而是建立新的政府政治理念和改變原有組織結構模式的基礎。