1理論綜述:城鎮化與農村集中居住點建設1978年以來，隨著我國農村各項體制改革尤其是經濟體制改革的深入，以及在上級政府大力支持和村、鎮兩級政府和機構的積極參與下，鄉鎮企業如雨後春筍般出現在我國廣大農村地域，並湧現出了各具特色的農村地域發展模式，極大地推動了農村產業結構和就業結構的轉變［1－3］。農村城市化也因此在我國整個城市化進程中發揮了重要作用［4］。與此同時，原有的城市化理論模型已經無法清楚的解釋新時期的城市化動力機制，城市化模式也由原來的“自上而下”的政府主導模式轉向政府主導和“自下而上”自發式並舉的雙軌城市化模式［4，5］。需要指出的是，雖然在已有研究中出現了農村城市化/城鎮化兩個概念，但均關註的是發生在農村地域上的變化，只是側重點不同，有學者對其進行了分析，將自下而上的城市化歸入鄉村城市化的範疇［1］。近年來，農村集中居住點建設問題越來越受到學術界關註。周國華等在農村聚居模式的研究中指出，國家新的戰略思想的提出，農村聚居模式的形成、演變及調控要求從人地***生、城鄉統籌、地域協調、社會和諧等多角度研究［6］。
雖然農村居民點屬於鄉村地理學研究範疇，但在城鎮化戰略及城鄉壹體化宏觀背景下，農村居民點/聚落問題愈加趨於綜合性和開放性，並越來越受到政策/規劃和經濟因素的影響。陳美球等從鄉村城鎮化落後於非農化原因入手，對農村居民點用地現狀及其對鄉村城鎮化的影響，以及農村居民點用地整理對我國鄉村城鎮化的必要性進行了分析［7］。王建等結合北京郊區村莊地理位置和具體類型，從城鎮體系的視角提出遷建安置、城鎮化整理、保留發展等發展模式［8］。另外，也有學者就城市化進程中農村社區在居住方式變遷中存在問題進行相應的案例研究［9］。從已有研究情況來看，雖然研究者切入的視角不同，但隨著城鄉壹體化進程的推進，如何正確指導農村加快結構調整和健康城鎮化發展，已經成為改善農民群眾生活質量，加快實現農村現代化的重大命題。本研究以城鎮化為理論基礎，以實地調查的方式對案例地在農村集中居住點規劃和建設進行了細致的分析，並提出農村集中居民點建設的建議。
2研究案例概況東臺市位於江蘇中部沿海，地處長江三角洲北部，和南通、泰州、鹽城三市交界處。在經濟區位上處於上海經濟圈和沿江黃金走廊的東部(圖1)。市域總面積3220.68km2，2010年市域總人口113.70萬人，其中農業人口61.28萬人，人均耕地0.11hm2。圖1東臺市區位圖改革開放以來，東臺經濟社會發展迅猛，GDP從1978年的3.65億元增加到2010年的373.00億元，年均增長16.65%，總量居蘇北第壹。產業結構不斷調整推進，三次產業結構從改革開放初期的65∶17∶18優化為現在的16.6∶47∶36.4，財政收入也從改革初期的0.35億元增加到67.45億元。工業總產值2010年達到175.10億元。東臺已經連續十屆躋身全國縣域經濟基本競爭力百強，2010年排名第67位，綜合實力躍入江蘇省20強。3村落布局和發展的總體特征2010年，東臺市域***有行政村348個。雖然經過多次村莊合並和整治，但並未改變村莊布局分散、規模偏小的狀況。通過對東臺的調研，發現東臺村落布局和發展有以下總體特征。
3.1空間分布離散且不均質東臺市地勢開闊低平，市域經範公堤(204國道)自然分成堤東、堤西兩大區域，市域內河流和道路相互交織。村莊作為獨立的社會單元大多在河網和道路間星羅棋布，密度約為0.18個/km2。除自然環境因素外，村落布局和發展多處於自發狀態，致使自然村落眾多，規模普遍偏小。如頭竈鎮***有193個自然村，自然村密度約276個/100km2，平均每個自然村75戶;唐洋鎮自然村密度約230個/100km2，平均每個自然村64戶。此外，東臺市域鄉村聚落空間布局在堤西和堤東也呈現出不同特征:西部裏下河地區的村莊形態以團狀布局為主，東部濱海平原的村莊沿河沿路以條狀布局為主。且堤西地區的村莊規模和村莊密度均高於堤東地區(表1)。表1堤西、堤東地區村莊空間比較堤西裏下河地區堤東濱海平原地區
3.2公***設施結構性不足目前，歷史上形成的各類公用設施過多集中於鎮區，以及近年來為合理引導農民集聚而對公***設施布點進行的調整，都使得公***設施的相對集中與村落的離散狀況不協調。較為突出的問題是，在村莊人口沒有有效實施集聚的情況下，很多自然村內的教育、衛生等公***設施資源開始不斷萎縮，而新設施布點又沒有相應的居住人口。另外，有些鎮域內設施資源過剩，但規模難以擴大，如富安鎮按照人口和服務半徑要求只需6所小學，但實際卻有12所。此外，體育、文化等設施也遠達不到國家相關標準要求。
3.3產業結構與功能單壹東臺市農村工業化發展基礎較為薄弱，加之為了合理有效利用資源，提高工業規模，現行政策要求工業要向工業園區集中。在現有城鄉發展政策引導下，缺乏資金、技術的廣大村莊仍主要從事著第壹產業，鄉村經濟缺乏有力的第二產業支撐。
4東臺歷次中心村建設的調研與檢討1990年代後，東臺市曾先後兩次組織編制村莊布點規劃，試圖通過規劃推進中心村建設。本研究通過對歷次規劃進行追蹤發現，雖然中心村建設取得了壹定成績，但在規劃的編制和實施過程中存在著許多不理想的地方。
4.1不同利益相關者對中心村建設的意見為了總結歷次中心村建設和規劃的經驗與問題，筆者對東臺市中心村建設進行了實地調查，調查對象涉及鎮村建設管理人員、村幹部、中心村居民以及非中心村農民等不同群體。調查緊緊圍繞中心村建設這條主線，調查內容主要涉及各個群體對現行中心村建設的看法、問題，以及各自利益訴求等多個方面。主要意見匯總如表2。總體來看，農村集中居住是大勢所趨，但中心村規劃和建設存在的問題也不容回避。
4.2中心村規劃建設中的問題通過對不同利益相關者的調查和歷次中心村規劃和建設的研究，中心村建設存在以下問題:(1)規劃編制任務指向，操作性有待提高。歷次中心村規劃和建設均由各個鄉鎮主導，整個規劃編制過程更多的是“復制式”落實上級政府下達的有關中心村建設任務。例如從2006年東臺市各鎮鎮村布點規劃的編制情況來看，規劃對編制的任務和目標認識清晰(依據上層級規劃)，但對村莊狀況的分析和農民需求的摸底調查並不充分，很難對村莊布局規劃和建設提供強有力的科學支撐。例如，沒有考慮東部地區和西部地區差異，規劃建設采取壹刀切的做法;集中居民點未考慮農民發展副業養殖的需求;壹些不富裕的農戶承擔不起中心村別墅式房屋的建設費用。(2)建設資金難籌，推進緩慢。在調研中了解到，中心村建設財力不足是導致規劃難以實施的主要因素之壹。雖然針對現行中心村建設及基礎設施配套資金的籌措渠道很多，如建房戶分攤、集體出資、政府獎勵等，但在實際操作中，集體出資幾乎是不可能的。以許河鎮為例，村組負債最高時達1500萬元。不負債的村集體很少①。加之政府獎勵資金總量少兌付遲，使得中心村建設上資金成為主要瓶頸。(3)基礎設施不完善，中心村規模偏小。通過對各鎮重點打造的集中居住點走訪發現，只有個別農村集中居住點的規模上百戶，大部分規模偏小，僅有十余戶。在空間布局上，房屋沿道路“壹張皮”布局的現象非常普遍。基礎設施投入方面更是具有較強針對性，大多鎮村考慮到經費問題，出現了“量體裁衣”的配套模式。只有中心村發展到壹定規模，政府才會考慮對其內部環境進行優化改善，因此各中心村給排水、供電、電訊等設施配套較差。(4)政策保障乏力。雖然東臺市政府和鄉鎮政府出臺了《關於加快推進中心村建設的意見》等壹系列文件，以加快中心村建設步伐，但土地、戶籍等政策面臨諸多瓶頸。以中心村建設用地和農田調整為例，具體調整方式可結合村莊實際，既可以是組與組推轉、也可戶與戶置換，但實際操作中還是遇到諸多困難。土地承包30年不變的政策，特別是取消農業稅後農民更加惜地，都不願騰出土地進行中心村建設。因此，在沒有強制性政策情況下，鎮村幹部只好與農民協商有償轉讓承包地，增加了中心村建設的難度和成本。據許河、新街等地農民反映，壹戶宅基地補償資金都在1萬元左右，大大增加了中心村的建設成本，壹定程度上挫傷了部分農民進中心村的積極性。此外，農民跨村居住、入住新村農民的身份轉變、養老保險等政策問題也制約了農民集中居住點建設。
從我們對東臺農村集中居住點建設的調研來看，農村的集聚集約發展是社會經濟發展的大勢所趨。然而，在中心村/農村集中居住點的建設上仍然存在很多問題，亟待破解。本研究在對城鎮化和農村集中居住點相關理論梳理的基礎上，對江蘇省東臺市的農村集中居住點建設進行實證研究，對村落現狀特征、集中居住點建設實施效果等做了系統的評價和檢討。研究發現，東臺市村莊在分布上呈現出離散不均質的特征，村莊規模、密度和形態存在較大差異。此外，村莊公***設施資源存在結構性不足。在歷次中心村規劃和建設中，問題較多。這些問題主要包括規劃編制任務指向、操作性有待提高;建設資金難籌，推進緩慢;基礎設施不完善，中心村規模偏小;政策保障乏力等。為了促進健康城鎮化，在對東臺歷次中心村規劃和建設實施情況調研的基礎上，我們對農村集中居民點規劃和建設提出以下建議:首先，加大行政村合並力度，有序推進中心村建設。針對中心村規劃和建設中跨村實施土地調整、農民遷入集中居住點後“農對農”戶籍轉移和耕地轉移等困難，建議對行政村進行撤並，整合土地資源，減小行政界線對集中居住點建設的阻力。在行政村撤並中，也要做好農村集體資產核算，減少社會矛盾。其次，基礎設施和公***服務設施先行。基礎設施和公***服務設施是新農村建設的重要支撐。東臺中心村建設的實踐表明，公***和基礎服務設施完善與否，對農民集聚有著很強的吸引力，將直接影響集中居民點建設的規模和質量。因此，要想高效穩妥地抓好集中居民點建設，基礎設施和公***服務設施必須先行建設。建議由市縣統籌安排，出臺相應的扶持政策和建立專項建設資金，使集中居民點在硬件上對農民具有吸引力。第三，完善政策保障體系。推進農村集中居住點建設是壹項系統工程，除了要有有力的資金和技術保障外，還需要有力的政策支撐和創新。通過對經濟發達地區建設新農村先進經驗的借鑒，建議東臺研究出臺符合地方實際的“以土地承包經營權置換城鎮社會保障;以農民宅基地及住房置換城鎮住房或三產用房;以農民身份置換城鎮居民身份”的“三置換”政策。以此整合資源，盤活資產，促進農村集中居住點健康和諧發展。△
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