壹 托利黨與輝格黨的誕生
政黨政治的主體是政黨，沒有政黨就談不上政黨政治。從起源學角度看，政黨的前身壹般都是政治派別或政治集團，早期的政黨無壹不是由派別或集團演化而來。那麽，政黨與傳統政治派別或集團的根本區別何在呢？這就涉及政黨的概念問題。
學術界對政黨概念的探討可謂眾說紛紜。埃德蒙·柏克（Edmund Burke）認為：“政黨是壹些人基於壹些壹致同意的原則組織起來，並用他們的***同努力促進國家利益的團體。”② 利昂·愛潑斯坦（Leon Epstein）指出：“政黨是組織松散的、以特定的標簽（政黨名稱）尋求選舉政府官員為目標的組織。”③ 吉奧瓦尼·薩托利（Ciovanni Sartori）的看法是：“政黨是被官方認定在選舉中提出候選人、並能夠通過選舉把候選人安置到公***職位上去的政治集團。”④ 西方學者對政黨的界定，多少提到政黨構成的壹些要素。在筆者看來，在構成政黨的諸多要素中，有三種要素最為根本：壹套相對統壹的為全體成員所信奉的政治綱領；壹個相對穩定、持久的組織機構及其領導者；壹種通過在立法機構選舉中獲得多數而執掌政權的目標。這三個條件是現代政黨區別於傳統政治派別或集團的重要標誌。
英國兩黨的起源，最早可以追溯到革命前夕的兩大政治派別——“騎士黨”與“圓顱黨”。為籌措軍費以鎮壓蘇格蘭起義，1640年11月，專制君主查理壹世不得不召集已停止了11年的議會，這屆議會壹直延續到1660年，史稱“長期議會”。議會內部大體分為對立的兩派：支持國王的壹派稱為“騎士黨”，多為受到王室恩寵的大貴族，是堅定的國教信仰者；反對國王的壹派稱為“圓顱黨”，主要由新貴族、鄉紳及工商業者組成，大多是非國教徒。據艾弗爾·詹寧斯（Ivor Jennings）的考察，當時議會下院的552名議員中，有236人屬於保王派，占議員總數的43％；有302人屬於反對派，所占比例為55％，僅有14名議員采取中間立場。⑤ 革命爆發後，保王派的騎士黨人投入國王陣營，而作為反對派的圓顱黨人則成為議會的代表。有史學家認為，“此時的圓顱黨和騎士黨，實際上不過是處於萌芽狀態的輝格黨與托利黨而已”⑥。但筆者認為，這未免有點言過其實，因為當時的兩派依然不具備政黨所應具備的幾個要素。雖然如此，此間圓顱黨與騎士黨之間的鬥爭，仍可看做是復辟時期輝格黨與托利黨之間鬥爭的前奏。
1660年斯圖亞特王朝復辟，查理二世於次年召開新壹屆議會，史稱“騎士議會（Cavalier Parliament）”，而兩黨的雛形——“宮廷黨”與“鄉村黨”開始出現。騎士議會內部的分化較為明顯，在議會和政府中處於主導地位的是宮廷黨，先後處於克拉倫敦（Clarendon）伯爵、丹比（Danby）伯爵的領導之下，其社會基礎是信奉國教的大土地貴族，多由議會中擔任政府官職或接受王室年金、封號的議員，以及宮廷官員和與王室保持密切聯系者構成。宮廷黨自產生伊始就與王室命運緊密相連，因此倡導國王的至尊地位，對查理二世推行的親法政策表示認同。宮廷黨反對宗教寬容，力圖將“國教確立為英國官方唯壹占統治地位的宗教，使其他壹切非國教派都處於受排擠、迫害的地位”⑦。宮廷黨長期把持議會和政府，而受到排擠或壓制的反對派議員也逐漸聯合起來。反對派主要由新貴族、地方鄉紳以及工商業者、專業人員等組成，是非國教徒利益的代表。反對派對於宮廷黨倚仗王室支持而長期獨攬政權表示不滿，他們極力要求限制王權，擴大議會主權，爭取宗教寬容，提高非國教徒的社會地位。1673年，因發表反國王言論而被免除大法官職務的沙夫茨伯裏（Shaftesbury）伯爵，憤而投入反對派陣營，並被擁戴為政治領袖。1673～1674年間，反對派開始演化為鄉村黨，並活躍於政治舞臺上。⑧ 到17世紀70年代末期，鄉村黨內部凝聚力迅速增長，由壹個松散的政治聯合體，逐漸發展為壹支在人數、組織、領導等方面足以與宮廷黨相抗衡的政治力量。
此間活躍於英國政壇的宮廷黨與鄉村黨已初步具備政黨的某些特征，如擁有***同的領袖、政治綱領及參政目標，但兩派之間界限較為模糊，在議席爭奪方面黨派特色仍不明顯，這說明宮廷黨和鄉村黨依然只是傳統的政治派別，而非現代意義上的政黨。不過，17世紀七八十年代之交，壹起所謂的“天主教陰謀案（Popish Plot）”及其引發的“排斥危機”直接促成了近代英國兩大政黨——輝格黨與托利黨的誕生。
1678年，教士泰特斯·奧茨（Titus Oates）編造了壹起駭人聽聞的“天主教陰謀案”，聲稱壹群天主教徒密謀行刺國王查理二世，並準備在法國支持下扶持查理二世的兄弟、信奉天主教的約克公爵詹姆士為國王，要在英國恢復天主教並屠殺新教徒。⑨ 沙夫茨伯裏及其領導下的鄉村黨，對此事大加渲染，煽動民眾的不滿情緒。在議會中，鄉村黨議員對推行親法政策的首要大臣、宮廷黨領袖丹比提出彈劾，並敦促國王加入歐洲大陸國家發動的反法戰爭。為避免政治危機，查理二世被迫於1679年3月解散騎士議會，但在4月組建的新議會中，鄉村黨仍獲得絕對多數，並在議會中提出《排斥法案》（Exclusion Bill），要求剝奪作為天主教徒的詹姆士的王位繼承權，從而引發了“排斥危機”。⑩ 針對《排斥法案》，議會公開分裂為兩派：以沙夫茨伯裏為首的壹派堅持宗教改革原則，反對天主教徒登上英國王位，力圖剝奪詹姆士的王位繼承權；以丹比為首的壹派則堅持王位的世襲制原則，要求保留詹姆士的王位繼承權。不久，這兩派各自得到壹個其政敵所起的綽號——法案的擁護者被稱為“輝格黨（Whig）”，“輝格”壹次源自蘇格蘭的蓋爾語，原意為馬賊，在革命時期有人用它來作為對長老派的譏稱；法案的反對者被政敵譏諷地稱為“托利黨”（Tory），“托利”壹詞源於愛爾蘭語，意為不法之徒。(11) 這兩個詞日益流傳開來，其本來涵義逐漸被人淡忘，兩黨都接受這壹綽號作為正式名稱，英國近代兩大政黨——輝格黨和托利黨由此誕生。
從近代輝格黨與托利黨的產生可以看出，二者實際上源自於17世紀中後葉英國議會中傳統的政治派別或集團：輝格黨實際上就是沙夫茨伯裏領導的鄉村黨，其淵源可以追溯到革命前後的圓顱黨；托利黨實際上就是丹比領導的宮廷黨，其淵源可以追溯到革命前後的騎士黨。盡管此時兩黨較之現代意義上的政黨還有差距，但政黨的基本特征已基本具備：都提出了明確的政治綱領，《排斥法案》上的態度對立就是壹個明顯表現；都建立了穩定、持久的政治組織，形成了固定的領導核心；都力圖通過控制議會來制定或影響政府決策。這三個特征，表明輝格黨與托利黨已超越了傳統的政治派別，實現了從傳統政治團體向近代政黨的轉變。
從理論上說，政黨產生後政黨政治隨之出現，但事實並非如此。這是因為，在政黨誕生後的十年間，即1679～1689年間，英國仍處於君主專制時期，王權依然至高無上，成為政治權力的中心；政黨活動雖日趨活躍，但作為兩黨政治活動空間的議會還未成為壹個常設性機構，更談不上與王權相抗衡了。從“排斥危機”的解決中，不難看出君主政治大行其道。當議會中的兩黨處於尖銳對立時，查理二世公開表態，支持詹姆士的王位繼承權，由此王權與托利黨結成聯盟。為避免《排斥法案》成為法律，國王不僅動用了否決權，還於1679～1681年間先後三次解散輝格黨居於多數的議會，當發現輝格黨始終控制議會時，國王甚至於1681～1685年間不再召開議會。由此看來，議會的存在與否，完全取決於國王，因此議會不可能成為與王權相抗衡的力量。在托利黨的支持下，國王公開施行無議會的專制統治，對反對王權的輝格黨人嚴厲打擊，沙夫茨伯裏逃亡國外，客死他鄉。輝格黨在打壓之下開始壹蹶不振，“國王和托利黨人則大獲全勝”(12)。誕生之初的輝格黨，壹下子由議會多數黨淪為與政治絕緣的在野黨，其關鍵在於強大王權的幹預，王權可直接決定政黨的前途和命運。由此看來，在專制王權之下，政黨政治無從談起。
1685年，詹姆士繼承王位，史稱詹姆士二世，繼續在托利黨的支持下推行專制統治，議會雖然恢復了，但成為王權的附庸。不久，詹姆士開始公開恢復天主教，讓天主教徒在政府核心機構任職，這使得壹向支持王權的托利黨也不能忍受。托利黨雖堅持王位繼承的正統原則，但還堅持國教至上原則，不願意看到天主教取代國教的至尊地位。正是在反對天主教復辟的基礎上，整個新教陣營聯合起來了。1688年兩黨聯合發動“光榮革命”，詹姆士被趕下臺並逃往法國，而信奉新教的詹姆士的女婿、女兒，即荷蘭執政威廉與瑪麗被***同擁戴為王。為避免專制王權的復活，議會於1689年通過限制王權的《權利法案》（Bill of Rights），這標誌著立憲君主制的確立。(13) 革命以來王權與議會之間的鬥爭由此告壹段落，議會的主權地位有了法律保障，以議會為活動空間的政黨政治也隨之興起。
二 議會主權與政黨政府
所謂政黨政治，“從廣義上理解，則是指政黨掌握或參與國家政權，並在國家政治社會生活和國家事務及其體制的運行中處於中心地位的政治現象”(14)。從性質上而言，政黨政治屬於民主政治，是代議制民主的壹種表現形式。政黨政治是相對於君主政治而言的，君主政治依靠君臣依附關系控制國家政權，政黨政治則淡化了這種君臣關系，以利益和思想的趨同性為基礎的政治集團控制著國家的權力機構。
從歷史上看，政黨政治的興起是君主政治衰退的產物，換言之，政黨政治是隨著王權的衰落而逐步興起的。就英國而言，1689年的《權利法案》是從君主專制走向立憲君主制的重要標誌，同時也是王權衰落、政黨政治興起的肇始。不過，君主政治的衰退與政黨政治的興起並非壹蹴而就，而是經歷壹個相對較長的過程。筆者認為，英國政黨政治興起於1689～1714年間，即威廉三世與安妮女王統治時期。1689年《權利法案》的頒布是王權衰落、議會確立主權地位的開始；1714年來自德意誌的漢諾威王朝入主英國，主客觀因素造成王權急劇衰落，使得政黨政治的發展進入壹個新階段。
1689～1714年的25年間是英國政黨政治興起或起源的階段，此間，英國政治的發展沿著兩條主線進行：壹條主線是王權和議會之間的權力鬥爭，王權逐漸衰落，議會權勢上升，這是政黨在政治生活中發揮作用的前提所在；另壹條主線是政黨政府的興起，即此前國王依賴王室寵幸、私人顧問來施行統治，現在轉而依靠議會中的政黨，特別是多數黨所組成的政府來施行統治，政黨在國家政權運轉中逐漸發揮重要作用。
《權利法案》頒布後，國王並未成為“統而不治”的“虛君”，早期的立憲君主制是國王與議會***享權力的政治體制，在權力的具體分配方面，法案並沒有明確規定。事實上，此時國王依然大權在握，如法案規定，國王必須定期召開議會，但到底幾年召開壹次，法案並沒有做出詳細規定，更何況國王依然擁有隨意召開和解散議會的權力；國王還擁有制定內外政策的權力，擁有任免各部大臣及官吏的權力，特別是對官員的任命權在很大程度上使得國王能實現對議會的控制。(15) 這樣，在威廉入主英國後的20多年間，國王與議會之間的權力鬥爭十分激烈，新生的兩黨作為議會中的核心力量，積極投入到削弱王權的鬥爭之中。
威廉與安妮在位的25年間，英國先後卷入歐洲大陸奧格斯堡同盟戰爭、西班牙王位繼承戰爭，這對英國憲政產生了重要影響。戰爭的維持需要龐大的財政支出，而只有得到議會的授權，國王才能夠征稅和征兵。早在1689年3月，議會就通過壹項撥款法案，授予國王每年120萬英鎊的稅款，其中60萬用於宮廷和非軍事性開支，其余用於海陸軍開支。(16) 此後，議會不斷通過各種手段，將財政大權牢牢掌握在自己手中。到安妮女王時期，英國已形成這樣的慣例，即財政部每年都要制定財政預算提交議會討論通過。(17) 這樣，議會逐步掌控了財政大權，並以此作為與王權鬥爭的重要砝碼，由此強化自身的主權地位。
為了削弱國王擁有的軍事大權，1689年議會通過《兵變法》（Mutiny Act），法案規定：“為確保國家安全以及捍衛新教信仰，在國家面臨危險時，國王在議會授權的前提下，可以召集軍隊，但這支軍隊只能維持壹年。”(18) 可見，雖然國王依然可以統帥軍隊，但受到議會的極大限制：軍隊的維持每年都要得到議會的確認，這不僅“意味著每年都要召開議會”(19)，而且意味著國王獨立享有並行使的軍事權力受到議會的限制。
為防止出現斯圖亞特王朝早期的“無議會”或“長期議會”的局面，1694年議會以戰爭撥款為要挾，通過了《三年法案》（Triennial Act）。從此，議會至少每三年召開壹次，每屆議會任期不超過三年。(20) 這意味著議會已成為壹個常設性機構，長期議會或無議會時代宣告終結，這為政黨政府從議會中的誕生提供了前提。
議會在與王權的鬥爭中取得的重大勝利當屬1701年的《王位繼承法》（Act of Settlement）。法案規定，安妮去世之後，英國王位將傳給德國漢諾威王室的索菲亞公主及其後裔。法案本身表明，由議會來討論並決定王位繼承人，是對議會主權的壹種伸張，實際上也是重申光榮革命所確立的原則，即王權處於議會之下。不僅如此，法案還對王權加以特別限制：（1）法官的任免權雖然屬於國王，但要經過議會兩院的認可，這實際上是削弱了國王的司法控制權。（2）壹切有關英國政府的事務，均應在樞密院中處理，所有決議均需要樞密院中的提議者和贊同者簽字。這壹條款實際上剝奪了作為政府首腦的國王單獨做出決策的權力。
光榮革命後，國王利用官員任免權控制議會的現象較為普遍。為將王室寵幸排擠出議會，議會於1707年通過《任職法案》（Place Act），法案規定：“凡從王室新近獲得官職，或領取薪俸者，均不得當選議員並進入議會下院……凡已當選下院議員並在任職期間接受國王官職者，其議員資格將被宣布無效。”(21) 由此，國王再也不能通過賞官賜爵手段控制議會了，該法案被看做是“限制王權影響力在下院增長的巨大成功”(22)。
到18世紀初，隨著壹系列法案的出臺，國王在行政、立法、司法、軍事等方面的權力被逐步削弱乃至喪失。而作為國王手中的尚方寶劍，否決權實際上也喪失了。威廉曾將否決權作為與議會對抗的最後砝碼，壹生曾行使過五次否決權。安妮則僅於1707年行使過否決權，由此成為英國歷史上最後壹位行使否決權的君主。此後，國王在法理上依然享有否決權，但沒有哪位國王再行使過它，國王的否決權實際上已喪失了。(23) 這樣壹來，國王簽署議會通過的法案就成為壹種象征，這是確立議會主權地位的重要標誌。總體來看，王權的衰落以及議會主權地位的確立，使得政黨通過贏得議會選舉而執掌國家政權成為壹種可能，而政黨政府的組建，則標誌著可能性已經變成現實。
政黨政府的組建是政黨政治興起的重要表現，它意味著政黨執政目標的實現，這是王權衰落的必然結果。光榮革命後，作為國家元首及政府首腦的君主依然保留著壹些政治特權，並從內心排斥政黨對國家權力的染指。威廉盡其所能地將權力集中於自己手中，將沒有被法律剝奪的權力用之以極，堅決抗拒各種勢力對這些權力的攻擊。(24) 安妮雖然不如威廉那樣專權，但也不想過多地依賴哪壹政黨來施行統治，即不想成為政黨政府的傀儡。不過，隨著壹系列限制王權的法案的通過，這兩位君主也不得不正視王權衰落、議會地位提升的現實，不得不依賴政黨的力量來施行統治。
威廉統治期間，力圖組建由輝格黨與托利黨***同參與的混合政府，以便在兩黨權力鬥爭中強化君主權力。混合政府之所以能存在，壹方面在於，雖然議會逐漸為兩大黨所控制，但任何壹個政黨都難確保占據絕對多數席位；另壹方面，國王對於政府官員的任命往往根據個人好惡，而非嚴格意義上依據議會選舉結果。繼位之初的威廉，改組了詹姆士二世的政府，政府中不僅有輝格黨與托利黨成員，還有不屬於任何政黨的王室官員。由於成員來源復雜，在政策制定上爭論激烈，而決策權最後往往落到威廉自己手中。1690～1694年間，威廉拉攏兩黨中的溫和派，組建托利黨人占主導地位的混合政府。但這屆政府不僅沒有解決對外戰爭所引發的財政危機，而且還不斷提出限制王權的《任職法案》，引起威廉的極大不滿。1694～1697年間，威廉罷免了反戰的托利黨人，建立起由輝格黨“小集團”（Junto）所組成的壹黨政府。為解決由於戰爭造成的財政危機，政府宣布成立英格蘭銀行，建立起國債制度。這徹底解決了威廉發動戰爭的後顧之憂，歐洲戰場上的局勢也很快改觀。1697年戰爭結束後，威廉又對政府實施改組，罷免了部分激進的輝格黨人，拉攏部分托利黨人，再次建立起混合政府，戈多爾芬（Godolphin）領導的托利黨在政府中處於主導地位，直到1702年威廉駕崩為止。
安妮女王是個堅定的國教徒，從感情上親近於托利黨人，因此，在1702～1706年所組建的首屆政府，是壹個戈多爾芬領導的托利黨人占主導地位的混合政府。1705年議會選舉之後，輝格黨獲得議會多數席位，安妮才被迫改組政府。1705～1710年間，混合政府的控制權逐漸由托利黨轉移到輝格黨手中。這屆政府將戰爭政策推行到極致，1709年當法國提出議和後，輝格黨依然不願放棄戰爭，聲稱“只要波旁王朝的勢力還沒有被趕出西班牙，就不會存在和平”(25)，這引起了民眾以及安妮的厭倦和不滿。從1710年開始，安妮先後罷免了政府中不願停戰的輝格黨人，建立起托利黨的壹黨政府。1710～1714年間的托利黨政府，很快與法國簽訂停戰條約，英國迎來了難得的和平局面。(26) 此時，壹黨獨大的托利黨政府，內部卻陷入嚴重分裂狀態。尤其是，以博林布魯克（Bolingbroke）為首的“十月派”，由於策劃和卷入詹姆士的復辟陰謀，引起民眾以及漢諾威王室的不滿。這樣，1714年安妮女王駕崩、喬治壹世入主英國王位後，托利黨長期處於在野地位，輝格黨則東山再起，建立起近半個世紀的“輝格優勢”。
總體來看，威廉與安妮統治的25年間，政黨政府已初步建立起來。雖然王室寵幸、國王私人顧問以及無黨派人士也進入內閣，但其成員數目越來越少，而來自兩黨的政治領袖人物居於絕對多數地位，這意味著政黨開始實現了對政府的控制。盡管作為政府首腦的國王仍享有行政大權，但不可能如1689年以前的專制君主那樣為所欲為，而是要充分考慮內閣中各政黨成員的態度和意見。在通常情況下，國王的決策必須與內閣中多數的意見保持壹致，否則就容易引發政治危機，這就為政黨在政府中發揮重要作用提供了保障。不過，斯圖亞特王朝末期仍處於政黨政府的初創時期，君主的權力依然很大，這尤其體現在外交方面。1698年，威廉代表英國與別國政府簽訂反法聯盟條約，但這麽大的事情直到1700年才為議會和政府所知曉。盡管議會表示不滿，但威廉卻行之泰然，認為這次行動並未明顯超出他的特權範圍。這也從側面說明，早期的政黨政府還未能取代國王行使權力，充其量只能與國王分享政治權力。
在政府構成上，君主的個人傾向有時起到很大作用。雖然在威廉和安妮統治時期，兩黨混合政府與壹黨政府在不斷交替，但總的來看，威廉傾向於輝格黨，因為輝格黨支持威廉的戰爭政策；安妮傾向於托利黨，因為托利黨推崇國教的至尊地位。在這25年的大多數時間，政黨政府都是兩黨混合政府。但在1694～1697年間，威廉三世為維持對外戰爭而建立起輝格黨“小集團”的壹黨政府；而1710～1714年間，安妮女王為盡快結束戰爭而建立起托利黨的壹黨政府，兩個壹黨政府的組建形成鮮明的對照。但此時的壹黨政府依然不是後來的責任內閣，因為它並非議會選舉的直接結果(27)，而是君主根據形勢的需要而調整政府構成的結果，這也說明早期政黨政府還難以完全擺脫君主的控制。
三 政黨政治的基本特征
1689～1714年是英國政黨政治的起源階段，此間君主政治日漸消退，政黨政治日益興起。在從君主政治向政黨政治的過渡階段，英國政黨政治的模糊性、復雜性不時體現出來：君主政治雖在消退，但其余威尚存；政黨政治雖然興起，但卻受到王權的限制。具體來看，政黨政治表現出如下特征：
首先，議會的大多數席位被輝格黨與托利黨這兩大政黨所控制，而兩黨之間的政治分野較為明顯，以參政和執政為目標的政治鬥爭日趨激烈。威廉與安妮統治時期，輝格黨與托利黨在議會下院活動日趨頻繁。盡管議會下院還有著壹些遊離於兩黨之外的獨立議員，但輝格黨與托利黨議員占據議會絕大多數，且兩黨之間界限明顯。有學者對安妮女王時期的議會成分進行了分析：此間議會下院***產生1250名議員，其中156名議員因種種原因沒有登記在冊，登記在冊的1064名議員中，495名議員總是站在托利黨壹邊，439名議員總是站在輝格黨壹邊，只有130名議員遊離於兩黨之外；與之對應，上院貴族也出現黨派分化：其間登記在冊的182名世俗貴族中，僅有41名貴族跨越黨派界限而保持獨立。(28) 由此看來，政黨間的分立已很明顯，正如普盧姆（Plumb）所指出的，“輝格黨與托利黨的分立構成政治史基本史實之壹……對於此間的政治家而言，輝格黨和托利黨之間就如同白晝與黑夜壹樣涇渭分明”(29)。
在把持議會的前提下，兩黨之間在重大政治問題上的對立日趨明顯，這主要表現在：其壹，對待非國教徒的立場和政策上的對立。托利黨主張強化國教地位，嚴厲限制非國教徒的權利，在主政期間，托利黨曾通過壹系列宗教法案，打擊非國教徒勢力，實際上是在削弱輝格黨的群眾基礎。輝格黨標榜為非國教徒利益的堅定捍衛者，主張對所有新教徒實施“宗教寬容”，甚至主張英國接納他國受到迫害的新教徒。其二，對待王位繼承問題上態度的差異。輝格黨對於威廉和瑪麗擔任國王，無論從內心裏還是從行動上都表示支持，並堅決反對詹姆士二世及其後裔的復辟活動。而托利黨大多信奉傳統的王位繼承法則，從內心裏並不願意承認威廉是“合法、合理的國王”。安妮統治末期，托利黨內壹些貴族還在圖謀讓流亡君主詹姆士的兒子復辟。兩黨在王位繼承問題上的分歧，很大程度上導致漢諾威新君入主英國後托利黨長期失勢的政治局面。其三，兩黨在對歐洲戰爭政策上態度不同。輝格黨是新貴族、鄉紳、城市工商業階層利益的代表，從總體上支持國王的對外戰爭，認為戰爭是英國樹立霸權地位、拓寬海外市場的必要手段。托利黨從總體上反對戰爭，認為戰爭對土地貴族的利益構成損害，導致土地稅增加。對待戰爭的不同態度直接決定了兩黨的政治命運，威廉時期的輝格黨壹黨政府與安妮時期托利黨壹黨政府的建立，都與戰爭問題直接相關。
兩黨之間對於議會席位的爭奪以及對於內閣職位的爭奪依然非常激烈。由於責任政府尚未形成，所以議會多數黨並不壹定能保持其獨攬政府，但在內閣構成上，充分考慮議會多數黨的利益已成為大勢所趨。這是因為，政府的重大決策，都須經過議會討論批準，如果政府構成嚴重偏離議會多數，就會出現憲政危機。為此，此間政黨政治壹方面表現為兩黨聯合對抗並削弱王權，另壹方面又表現為兩黨對於參政權力的爭奪。兩黨之間既有合作，又有對抗，政黨政治的復雜性可見壹斑。
其次，在從君主政治向政黨政治過渡進程中，即政黨政治興起過程中，國王依然大權在握，有時甚至能決定政黨的前途和命運；但另壹方面，議會主權地位的確立，促使國王不得不根據議會中的力量分布而調整政府構成，這為後來責任內閣的創立奠定了基礎。
在威廉和安妮統治期間，政黨政府開始建立並運作起來。但在政府成員的組成上，國王的態度至關重要。雖然議會選舉的結果在很大程度上反映了民意，但並不壹定能在政府成員的構成上體現出來。由於議會成為常設性機構，大選頻繁進行，但大選結果並不立即造成政府的變更，因為當時還沒有議會多數黨單獨組閣的先例。威廉和安妮當政期間，還沒有哪壹屆政府是議會選舉的直接結果。1694年威廉任命輝格黨組成壹黨內閣時，議會下院中的多數派是托利黨及其支持者，直到1695年大選後，執政的輝格黨才在議會下院獲得多數，從而鞏固了其執政地位。再看安妮時期的幾次選舉：1702年托利黨贏得大選，但安妮仍延續從威廉那裏繼承下來的混合政府，輝格黨在政府中擔任要職；1708年大選後，雖然建立起“自光榮革命後輝格黨勢力最強的壹屆議會”(30)，但安妮並沒有“任命組建壹個嚴格意義上的輝格黨政府”(31)，而是對托利黨政府實施改組，任命部分輝格黨貴族進入政權，逐漸完成從托利黨主導的政府向輝格黨主導的政府的演變。這充分說明，當時的政府構成與議會下院並不保持絕對的壹致。