(壹)土地產權制度改革的基本框架
中國現行土地財產制度存在的法理沖突和現實矛盾，是導致土地利用出現規律性扭曲的主因。在既定的法制框架內重構中國土地財產的物權法體系，是唯壹的制度改進路徑。重構土地財產制度的基本框架可以分兩步走。
第壹步，明確土地產權，即，現行的所有權、使用權、出租權、轉讓權和其他與財產有關的權利，是壹束權利。通過強化使用權權益的規定，實現使用者的財產權，使土地產權主體之間在法律上完全對等。由此可以增強公民保護自己財產的意識和手段。
第二步，細化現有的土地使用權並使之物權化。比如，相對於城市國有土地使用權來說，農村土地的家庭承包權在實際中的權益更容易受到侵害。這主要是因為農村土地缺少像城市土地那樣的具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系、以及獨立的法律保障體系。沒有細化到農戶的土地登記制度(現階段農村土地登記僅停留在行政村級別)，不利於產權的明晰、流通和保護。缺少地籍管理體系，不利於土地行政、流轉的管理。沒有獨立於政府的處理土地征收沖突的司法體系，減弱了法律法規對產權的保障效果。所以，現階段農地產權制度改革，加強對農村土地產權的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系建設是迫切需要解決的問題。進壹步，將城市和農村的土地使用權物權化，是保障產權和提高產權效率的必然選擇。
(二)土地公有制條件下的多種實現形式
將註意力集中在討論土地所有權的改革上，實踐意義並不充分。因為現階段土地所有權並不是沒有在法律上予以界定，而是在實踐中缺少可執行力。因此，從土地產權改革的方向看，應當重點放在夯實土地他物權，徹底物權化，以個體權利拘束公權力。在土地產權制度改革深化和向更高形態發展的過程中，積極發展衍生地權工具，以及與衍生地權工具關聯的產權交易。未來土地產權制度的改革方向應該是通過他物權制度建設，促進土地產權制度與其他物權制度的深度結合，積極促進和發展土地公有制條件下的多種實現形式。
比如，對於集體土地不是簡單地推行國有化或私有化，而是遵循現代土地產權制度發展的規律和趨勢，結合中國的國情，重構集體土地產權制度:他物權優位化。即，細化用益物權的權能，保障擔保物權的經濟效用，農民充分享有他物權。目前在壹些地方試圖推行的集體建設用地流轉，其結果可能是:所產生的問題要比所解決的問題多得多。因為這種流轉必然會造成新的分配不公、建設用地規模失控、城市產權進壹步混亂等問題，這些問題所導致的成本很可能高於集體建設用地流轉的收益，因此對於集體建設用地流轉，現階段不應加以大力提倡。
另外，針對現階段地方政府在征地等方面所表現出的土地公權力的任意使用，壹定程度上提高個體權利來平衡無限擴大的公權力，是壹個值得探索的方向。比如，提高土地利用規劃、城市規劃等涉及農地非農化規劃中農民的參與程度。這本質上就是將公眾的參與權賦予土地的他物權，這種個人權利的增加必然會制約地方政府土地公權力的濫用，進而緩解和制衡現有在土地征用過程中體現出來的過激的矛盾。
(三)土地權益保障和配套制度建設
首先，要對土地產權在法律進壹步明確，並出臺相應的法律保障措施來實際履行法律上已經明確的土地產權制度。針對現階段土地產權在實踐中不明晰的缺點，未來土地產權的改革應該將土地產權同公民的財產權制度相融合與銜接，尤其是對於農民集體所有的土地，應該等同於公民的財產，用相同的財產權制度來體現農民集體土地的產權內涵。這就必然要求在現有法律的基礎上，從財產權角度明確土地產權的地位。
第二，按照現代產權制度優化資源配置的基本規律，探索解決因土地他物權制度結構缺陷帶來其制度運行成本、效率、效益與風險諸多的難題，進行土地用益物權和擔保物權制度的創新設計與權益保障配套制度建設。比如，我國目前在權利的設立與流轉方面強加給集體土地用益物權的各種束縛導致集體土地資源難以實現優化配置，從而長期處於低效利用狀態之中，廣大農民的利益也由此遭受重大損失。同時，農民也往往因為利益受損的原因，而到處上訪，造成社會的不穩定，增加了現行產權制度結構的額外成本。所以，對土地用益物權體系進行變革，彌補現有產權結構的不完善之處，是解決制度效率的關鍵。確立集體土地的用益物權的完整性，允許集體土地作為擔保進行融資，是現階段完善產權結構，同時提高農村集體經濟增長的重要途徑。
第三，任何形式的土地產權制度都會產生對土地進行公***管理的內在要求，土地之上的個體權利總是要受到公***權力的幹預和限制。然而，所有的公***幹預都包含著價值判斷，建立明晰、科學和合乎社會需要的價值判斷標準，是土地產權制度改革的難點。現階段的公***權力的幹預，更多的是以地方官員的政績觀為標準的。因此，只要能夠促進地方經濟的增長，無論是犧牲了農民集體的利益，還是通過低地價來吸引地區外的投資，都是地方官員的個人政績觀造成的土地產權(尤其是農民個人和國家城市土地使用權)的過度侵害。當然，這種不當的政績觀，作為壹種價值判斷標準還將在相當長的壹段時間裏存在，影響著中國土地產權的實際權力，因此建立更合乎科學和社會需要的價值判斷標準，是改革的難點。
第四，土地權益保障需要建立規範和可操作的市場規則，客觀、公正的市場信號反饋系統，與勞動力市場、資本市場的協調運作體系，所有這些規則和系統都有待於探索和開發。在中國目前的經濟轉型過程中，實現資源的市場化配置前提有兩個，壹個是確定符合市場運作規則的資源的產權體系，另壹個就是市場本身。對於為了實現土地資源優化配置而需要完善土地權益保障的目標來說，建立規範和可操作的土地市場規則，包括及時且對稱的市場信息流通機制、不同土地市場之間的連貫(農村土地市場、征用、壹級出讓和二級轉讓市場)和不同要素市場(土地、勞動力和資本)之間的聯動(替代)機制是必要的，同時也是現實中缺失的。
第五，保障土地權益需要重視非正式制度的作用，非正式制度對土地投資和收益會產生連鎖反應，能在節約成本的前提下有效保障產權，並消除土地沖突。比如，中國長期以來形成的公平的觀念，只要制度造成的影響是公平的，農民壹般不會有過多的怨言。另外，中國自秦漢以來，家庭就壹直是社會經濟結構的基本單元，也是政治組織的基礎。以家庭為單位的農地承包權制度，在壹定程度上減少了制度安排的成本，節約了農戶與政府之間達成合約的交易費用。而且，以家庭為單位，在實際生產過程中能夠很好地解決“生產隊”體制下對勞動投入監督困難、“按勞分配”困難等問題，促進了農業生產的效率。還有，中國長期以來形成的中央集權意識，例如原始社會的氏族制度、奴隸社會的宗族制度、封建社會的君主制度、乃至辛亥革命後中華民國的政治體制，都為民眾對中央集權的依賴感和認同感奠定了歷史傳統的基礎。這其實也部分解釋了為什麽人民公社制度可以平穩地將農民的土地產權從私有轉變為了公有。因此如何合理利用這些非正式制度的作用來促進第二層次制度的改變，進而促進第三層次和第四層次的績效，是壹個重要的探索方向。目前來看，我們面臨的任務是需要從社會和文化生態的層面，為土地權益保障尋找輔助工具。
(四)重構土地財產制度
中國現行土地財產制度存在的法理沖突和現實矛盾，是導致土地利用出現規律性扭曲的主因。在既定的法制框架內重構中國土地財產的物權法體系，是唯壹的制度改進路徑。重構土地財產制度的基本框架包括:確立地權，明晰土地產權，細化土地使用權。
首先，地權包括土地規劃權、土地征用權、土地發展權和土地行政管理權，屬國家所有，由政府行使。
其次，土地產權包括現行的所有權、使用權、出租權、轉讓權和其他與財產有關的權利，是壹束權利。通過強化使用權權益的規定，實現使用者的財產權，使土地產權主體之間在法律上完全對等。由此可以增強公民保護自己財產的意識和手段。
最後，相對於城市國有土地使用權來說，農村土地的家庭承包權在實際中的權益更容易受到侵害。這主要是因為農村土地缺少像城市土地那樣的具體的土地登記制度、完善的地籍管理體系、以及獨立的法律保障體系。沒有細化到農戶的土地登記制度(現階段農村土地登記僅停留在行政村級別)，不利於產權的明晰、流通和保護。缺少地籍管理體系，不利於土地行政、流轉的管理。沒有獨立於政府的處理土地征收沖突的司法體系，減弱了法律法規對產權的保障效果。所以，現階段農地產權制度改革，加強對農村土地產權的登記制度、地籍管理體系和法律保障體系建設是迫切需要解決的問題。
(五)在公***利益和非公***利益間尋找臨界點
土地資源具有公***利益和非公***利益的雙重屬性。土地產權制度改革應當充分認識並兼顧土地資源的不同屬性。
首先，對涉及公***利益的土地資源應當實施產權壟斷、集中管理、統壹分配。所謂公***利益的土地資源主要是指基本農田和重要的生態安全用地。對於涉及到公***利益的土地資源來說，必須加大公***管理的力度，加強公***管理的職能，要確保有關國家安全和社會公***福利土地資源的有效供給。
其次，對於非公***利益的土地資源應當實施產權分立、市場配置、分級監管。要充分利用土地產權市場的自由流通和多元化產權競爭的機制，調動地方政府和全社會的產權積極性，促進土地產權的市場化運作。國外多有“民力強過政府”的經典案例，即，西方國家政府將壹些職能委托給社會盈利與非盈利組織的案例屢見不鮮。當年，美國政府就是通過將沙化地、荒蕪地拍賣或無償贈送給個人來治理沙漠災害的，其對等的風險責任只是由新的土地所有人來投資、種樹和植草，如果妳不履行當初與國家簽署的經濟契約，政府就會在壹定的期限內對該土地產權進行再拍賣。結果，美國政府以產權為武器很快就解決了中、西部地區的沙塵暴問題，那些新的民間產權人則心甘情願地生活在自然條件最惡劣的地區，並通過長期、穩定的積極勞動和精心經營而不斷獲益(汪利娜，2006)。再比如，德國等西歐國家城市內部的私人種植園，由私人自由種植但不能改變用途，私人可以在其中度假、收獲鮮花或水果，政府也不費力地為全市的居民提供了城市綠地，雖然這種綠地不是開放性質的，但不可否認的是它的存在對於整個城市的價值和它的自身經營的可持續性。