盡管對生育數據壹直存在持續的爭論，對未來人口預測也存在相當大的不確定性，但我們相當確定的是，中國人口增長將在2025-2030年左右達到頂峰，並將出現長期人口下降。
我國人口結構老齡化趨勢不可避免，勞動年齡人口比例將繼續下降。
即使中國的生育率在生育政策調整後有所反彈，但反彈的效果並不顯著。
兩種人口政策
目前的生育水平仍有相當大的爭論，對“二孩政策”後生育率是開始上升，還是繼續下降，還是上升壹段時間後繼續下降，仍有不同看法。然而，中國將繼續保持低生育率仍有相當大的把握。未來幾十年，人口的終生生育率將有小概率回到更替水平。
如果我們意識到人口變化的確定性，我們應該更加關註如何適應人口變化以實現社會經濟的良好發展，而不是專註於改變人口變化和人口模式。即適應勞動力的下降，提高資本的有機構成和提高勞動者的勞動生產率，促進就業和努力減少勞動參與率的下降；適應長期低生育社會，增強家庭發展能力；以及適應人口老齡化、建設老齡化社會的經濟和社會制度安排。這些應該是當前人口政策的重點，應該適應人口變化的內在規律，為新興的低生育社會、發展中的老齡化社會和大量人口流動的移民社會做好準備，改善人口與發展的協調關系，而不是試圖簡單地違反規律調整人口數量、結構和分布。
但是，我們也應該認識到，人口變化本身具有相當大的不確定性。特別是如果人口的短期變化是相當確定的，那麽人口的長期變化實際上是處於壹種大概率、大概率的狀態。因此，壹個好的人口政策，以及人口政策和其他社會經濟政策，也需要對人口行為和人口狀況的變化做出適當的調整。使人口發展達到壹個良好的目標，使人口與發展達到良好的協調。成功的人口政策被認為是能夠促進可持續發展目標的實現，並引導人口過程的合理變化以實現這種發展目標的人口政策。
人口政策是在人口變化背景下針對人口事務的公共政策，包括人口過程幹預，也是處理人口總量、結構、分布等相關事務的公共政策。由於長期以來對生育的重視，人口政策在很大程度上也被生育政策所重視。這個定義雖然不壹定準確，但未必有利於適應人口變化，促進人口政策的完善。然而，本文討論的人口政策仍然更多地側重於與生育問題和生育有關的社會政策。
因此，人口變化和人口政策有兩種人口政策，壹種是適應性人口政策，另壹種是調節性人口政策。
適應性人口政策是面對人口變化的影響，適應和應對人口變化引起的相關人口事務，包括積極應對老齡化、應對低生育社會、應對人口結構變化等等。
另壹種是調控型人口政策，動態調整人口本身的情況和結構，以達到壹個理想的目標。
調控人口政策
基於計劃經濟時期形成的“不僅經濟生產需要計劃，人口也可以計劃”的思想，自1970年代以來，我們更加重視調控人口政策，註重幹預人口的生育行為，影響人口總量和人口結構的變化。這壹調控性人口政策的最初出發點是協調人口與發展的嚴重失衡，減少人口貧困。從20世紀60年代開始，這種人口政策就有嚴格的計劃，到2000年將人口控制在654.38+0.2億，從而形成嚴格的“獨生子女政策”。進入本世紀後，人口政策也被用作實現2020年人均GDP翻兩番目標的工具。對調控性人口政策的偏好壹般可以表現在中長期規劃和五年規劃中的人口規劃。
在計劃經濟的體制環境下，調控人口政策是壹種相對行政化的調控手段。1990年代以後，隨著社會主義市場經濟的建立，越來越多地運用社會經濟等間接手段實施人口調控，即計劃生育的利益導向機制和經濟懲罰機制得到廣泛實施。
自1970年代以來，中國的人口政策實際上壹直在進行微調，重點是降低生育率和控制人口增長。進入本世紀後，隨著人口的變化，人口政策也從“單獨二孩”調整為“單獨二孩”。2015年底“二孩政策”實施，改變了這壹調控政策的調整方向。提倡二孩，政策生育率開始高於理想生育率和實際生育水平，使得人口政策的方向普遍成為提倡多生育的政策，甚至很快出現了“鼓勵生育”的指導性話語。
但從通過人口政策調節人口變動的角度來看，將人口政策定位為“鼓勵生育”未必沒有問題。這並不是因為目前生育率的具體水平還需要進壹步的動態監測。事實上，目前的生育水平即使不是完全清楚，也是基本清楚的。就像我們不能因為本世紀初關於生育數據和真實生育水平的反復爭論而耽誤生育政策改革壹樣，以生育水平的統計爭論為借口阻礙“全面二孩”後生育政策的進壹步改革，或者糾結於數據測算而使人口政策改革失去方向，都是不合時宜的。
事實上，目前來看，可能還沒有足夠的理由通過“鼓勵生育”來實現人口與發展的平衡。生育率下降導致的勞動力短缺直到本世紀中葉才實際存在。從中長期來看，我國勞動年齡人口總量並不缺乏，所占比例也不算極低。生育調節對降低人口老齡化程度所起的作用其實是非常微弱的。而且客觀來說，中國的老齡化程度並不是很高。在人口變化過程中，中國人口與發展的不利關系會逐漸顯現，但不是很尖銳。人口長期萎縮與經濟發展之間的關系尚未得到充分證明。至少到目前為止，實證數據表明，老齡化與經濟增長之間存在正相關關系，勞動年齡人口下降與經濟增長之間也存在正相關關系。對於中國的經濟增長來說，勞動力資源的配置仍然比勞動力的年齡結構更重要，這使得試圖通過人口政策解決經濟問題是無效的。
在人口政策調整的轉型期，過分強調“鼓勵生育”會凸顯壹些邏輯悖論。比如，壹方面鼓勵生育，另壹方面又對三個及三個以上子女征收撫養費，這在政策上是矛盾的、矛盾的。目前人口政策的漸變，顯然更需要調整生育政策的內部執行和實施方式，先放棄對生育數量的行政限制，實現“全面放開，自主生育”，再考慮鼓勵生育的問題。
同時，人口政策還需要與各種社會政策相配合。忽視育齡婦女不願意生育的原因，片面強調“鼓勵生育”，實際上會損害婦女地位和家庭發展，不僅會像事實上的“二孩政策”壹樣無效，還會對“鼓勵生育”目標下的人口生育的各種調整帶來負面反對，比如設立未婚夫婦繳納的生育基金，如果偏離了人口的生育意願。
人口政策本身發揮作用的社會經濟環境，以及其他相關的社會保障和社會服務政策，需要相互協調和匹配。就業和經濟生產方式的狀況，社會觀念的變化，社會經濟生活的具體環境，都需要壹個逐步轉化的過程。因此，在現實的外部環境下，單方面提倡“鼓勵生育”是不必要的，也是可行的。
想象中的烏托邦
對於很多學者來說，調控人口政策仍然有實現人口“理想目標”的未來前景。比如1964-1980年代初期，經過測算，確定2000年人口目標達到6543.8+0.2億，因此獨生子女政策的相關政策極其嚴格。本世紀初，總和生育率的理想水平定為1.8，幾乎形成了對1.8的崇拜，這也是基於實現2020年國民經濟發展目標的理想設計。
最近，這種理想狀態還表現為人口發展的長期平衡。無論是人口的內部平衡還是外部平衡，可能更多的是壹個發展的原則，而不是人口發展的具體措施。人口發展的內在平衡明顯受到Lotgar的靜態人口數量模型的影響，也受到Kafitz的著名判斷的影響，即“當壹對夫婦有兩個以上的孩子時，人口將繼續爆發；如果人口總和生育率小於2，人口會逐漸下降。”在這樣的考慮下，如果人口政策能夠將人口長期控制在生育二孩的理想狀態，那麽全面二孩政策和按政策生育有利於人口的長期平衡。
在調控型人口政策下，人口發展總是被有計劃地設定為壹個目標，實際上隱含著壹種理想人口狀態的實現。這樣壹個理想的人口狀況，有時會與人口容量、人口承載力等概念結合在壹起，決定了人口規劃的底線和邊界界限，成為壹個地區確定人口政策的依據。
但實際上，正如桑德斯所說，所謂的理想人口和合理人口，只不過是壹個“概念上的虛數”，是壹個指導原則。這個理想人口涉及相當多的指標和各種各樣的標準，所以所謂的理想人口值實際上在長期的現實中是“存在的但在實踐中找不到的”，或者說人口實際上有壹種內在的達到最優的趨勢。考慮到社會經濟的發展、資源的不斷開發、技術的進步和資源利用水平的變化，所謂適度人口和理想最優值不過是“想象中的烏托邦”。確定壹個長期的最優人口是不現實的。用這種烏托邦作為人口政策的指南，而直接幹預人口行為，用斧頭鑿出未來的人口狀況，其實往往是量身定做的。
從這個意義上說，主觀上試圖調節人口達到所謂最優，實際上可能偏離了人口發展的內在規律。人口政策的剛性調整，當然是以追求最優為目的，但實際上可能導致非最優的結果和人口與發展的不和諧。壹些以人口平衡為導向的人口政策往往導致人口與發展之間新的不平衡。
更重要的是，我們越來越意識到，生育本身就是家庭夫妻的自主選擇。在生育問題上，應該考慮的是為生育提供相應的服務，而不是引導人口生育的行為和數量。政府應該為希望生孩子的人提供生育支持服務，也應該為不想生孩子的家庭提供避孕節育的公共服務。政府應該加強生育服務，而不是簡單地鼓勵生育。
那麽，如果女性的意願生育率已經低於政策生育率，我們需要考慮的不是讓女性按政策生育，而是了解家庭夫婦的意願生育率和實際生育行為極低的原因，從而改變那些讓女性的生育意願無法實現的因素，支持女性理性選擇生育。過分關註生育行為而不是采取措施提高家庭夫妻的意願和理性，然後強調鼓勵生育，就像限制生育壹樣，實際上是違背家庭夫妻的利益和需求的。
“鼓勵生育”和“限制生育”是類似的理念，過度幹預了家庭夫婦的生育行為選擇，而忽略了生育本身是家庭夫婦主觀意願和自主選擇的結果。政府的人口政策有壹定的局限性。事實上，我們不應該代替他人來決定家庭夫妻的生育行為。而是應該通過公共政策改革外部環境，改變生育人群的理性和意願，增強其知識性和選擇性。
因此，調控人口政策的價值實際上不是調控生育行為，而是調控影響生育意願和生育的社會經濟因素，影響家庭夫婦對生育的認識、理性和選擇。而這恰恰是目前以出生數量為主的人口政策可能不夠重視的地方。
適應性人口政策
如果說，在1970-1990年代，人口發展重視調控性人口政策，有協調人口發展與經濟增長之間緊張關系的具體考慮，人口政策也有在壹定程度上促進實現生育率下降的人口轉變的主要目的。在當前時期，人口發展與經濟增長之間的緊張關系得到了相當程度的緩解，人口政策本身對人口變動的調節作用也在減弱。因此，政府的人口政策應逐步改變對生育本身的調控，而應轉向對生育的支持和服務，堅持家庭的自主生育和選擇，將人口政策轉向提供生育服務，以滿足家庭夫婦的意願，適應人口變化的進程。
適應性人口政策是在不斷深化的低生育率社會中，針對家庭小型化和家庭功能弱化，需要實施支持家庭生活和加強家庭發展能力的政策。例如，對貧困和低收入家庭的稅收支持，以防止他們因生育增加的經濟負擔而降低生活水平。通過加強生殖健康服務和嬰幼兒護理系統，我們可以減輕兒童生育和護理壓力給家庭特別是婦女帶來的壓力，等等。根據北歐的實踐，這些由低生育率社會家庭支持的福利政策也被證明對提高生育率有積極作用。
低生育率社會支持家庭的人口政策還包括改善老年人的社會護理制度，這實際上有利於減輕家庭和夫婦的家庭負擔。這樣看起來，老年人社會保障的提高減少了生孩子的必要性，而另壹方面，老年人社會保障的提高實際上會支持家庭的發展能力，有利於家庭再生產功能的恢復。
低生育率社會將進壹步增加對國際高素質勞動力遷移的需求，有助於緩解可能出現的勞動力緊張，對遷移的發展起到積極作用。就像歐洲在第二次人口轉變後通過移民促進了人口發展的平衡壹樣，促進移民本身將是壹個低生育率社會的內生人口變化。
適應性人口政策強調適應不同人口群體的具體需求，包括為流動人口、年輕人和老年婦女提供有針對性的生殖健康服務。比如流動人口生育過程的中斷，看似是遷移過程對生育的正常影響，但某種意義上也說明了現在的流動過程本身就很“對家庭不友好”。流動人口工作時間長，家庭大量分離，實際上降低了流動人口生育的可能性。這種家庭分離也給家庭中男女雙方的健康和家庭生活帶來風險。適應性人口政策實際上要求促進流動人口的家庭遷移，並確保他們穩定的家庭生活。
這種適應性人口政策本質上不是限制或鼓勵生育，而是根據家庭夫婦的需求提供生育服務。應該為想要生孩子的婦女提供滿足其“未實現妊娠”的服務，也應該為不想生孩子的家庭提供針對其“非意願妊娠”的避孕支持。人口政策應當適應人口的生育需求和行為，並提供相關的技術服務和公共服務。只有這樣，才能實現基於家庭夫婦生育理性和滿足其特定需求的全新計劃生育，才能扭轉我國現行計劃生育制度面臨的人口政策困境，才能回歸計劃生育作為計劃生育國際趨勢的本義。
適應性人口政策還應強調根據人口的具體需求和困難，在生育準備、懷孕、圍產期、新生兒和嬰兒階段提供相應的生殖健康、生殖支持、生殖服務和與人口生殖有關的護理服務。這種生育服務本身也需要實現全生命周期的生育服務。例如，性健康和生殖健康教育實際上應該從兒童和青少年開始。育齡婦女生育服務的必要性越來越迫切，包括養老服務在內的老年人性健康服務也值得重視和關註。
建設生育友好型社會
總之，人口轉變完成後的人口政策表現出相當大的方向性混亂，無論是穩定低生育率，還是“全面二孩”，還是“全面三孩”，還是“鼓勵生育”，似乎都陷入了政策陷阱。人口政策有的地區鼓勵生育，有的地區限制生育；對某些群體來說，它鼓勵生育，對某些群體來說，它限制生育；帶來了政策導向和執行的混亂。
為解決這壹矛盾局面，人口政策應弱化其調節性人口政策的作用，向適應性更強的人口政策轉變。事實上，通過改變人口政策調控人口進程和人口狀況的思路，人口政策可以不受鼓勵生育還是限制生育的困擾；是主張生二胎還是三胎，等等，其實都是無意義的爭論。
如果強化人口政策要適應人口變化和人口過程的思想，可以把生育決定權還給家庭，而人口政策是為家庭服務的，要適應人口變化。人口政策的基礎是堅持夫婦自主選擇生育，人口政策是提供服務、教育和指導，以適應低生育率社會的現實、不同群體的生育需求和家庭生命周期的不同階段，而不是管制。
適應不同群體的生殖需求，使生殖群體的健康得到保障，關愛得到增強。它包括生殖健康教育和服務、避孕和輔助生殖技術和服務，包括嬰兒護理、兒童保育和早期教育發展。適應家庭生育周期不同階段的生育服務包括加強產前、產中、產後的公共服務和社會支持。在這些與生育需求相關的領域，仍然需要重視利用公共部門的力量來支持生育和家庭，幫助人口群體獲得他們所需要的服務。因此，這種適應性人口政策實際上是為人口生育構建宏觀公共服務的公共政策，是生育友好型社會的構建。
在這種適應性人口政策視角下的生育友好型社會建設下，生育政策可以轉化為家庭政策；可以使生育政策與福利政策相銜接。基於家庭的理性選擇，為家庭生育提供服務和支持，增強家庭發展能力和家庭福利，應該成為人口政策的目標。
在這種適應性人口政策視角下的生育友好型社會建設下，人口政策可以從管理和調控人口的政策轉變為為人口提供公共服務的政策，從而提高人民的健康、利益和幸福。
從這種適應性人口政策的角度來看，在建設生育友好型社會的背景下，它還可以支持政府從管制型政府向公共服務型政府的轉變，並為人口政策奠定法律基礎。
同時，也正是因為適應性人口政策本身增強了家庭的發展能力，增加了家庭的生活福利，從而強化了家庭的收入效應。因此，生育友好型社會將能夠內生地提高生育率。北歐壹些重視家庭福利制度建設，從而促進生育水平提高的經驗已經表明了這壹點。
可以看出，在人口轉變完成後，中國的人口變動出現了波動狀態。人口與發展的緊張關系得到緩解，長期的低生育率迫切要求重新思考中國的人口政策。人口政策需要從調控型人口政策轉變為更加適應後人口過渡期人口進程和人口動態的適應性人口政策，以構建生育友好型社會機制。因此，人口政策也可以保證人口的健康和幸福的家庭生活，成為滿足人口需求和提高人口福利的社會制度，在宏觀上促進人口與發展的協調。
本文作者是復旦大學人口研究所教授、博士生導師。本文是作者於2018年10月28日在Xi交通大學“人口與社會可持續發展研討會”上的發言。
(文章來源:陸家嘴雜誌)