關鍵詞:* *危機預管理
黨的十六屆三中全會明確提出了構建和諧社會的方向，即“以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展”。和諧社會的目標是以人為本，穩定有序。和諧的目標要求政府積極防範公共危機，因此有必要加強公共危機的事前管理。
壹，公共危機預管理的含義
美國著名政治家漢密爾頓說:“事故有時會發生在所有社會中，不管它們是如何形成的。”[1]危機對於整個社會和歷史進程來說都是壹種常態，始終伴隨著人類社會。公共危機是指導致社會系統的基本價值觀和行為準則趨於動搖或崩潰，或在更大範圍和程度上影響人民生命財產安全，造成社會恐慌，影響社會正常秩序和運行機制的那些突發事件。近年來，對全球產生影響的公共危機事件，如2006年美國9.11事件、2002年中國非典、2004年印度洋海嘯、2005年第13號臺風李泰等。區域性、階段性危機事件也有較大影響，如2004年3月四川沱江水汙染事件、2005年資陽“人-豬鏈球菌病”事件等。至於局部的、短暫的公共危機，更是數不勝數，比如農民工討薪想跳樓、影響周圍人安全的火災爆炸。由於公共危機在時間上的突發性、影響上的連鎖性和後果上的災難性，人們對加強公共危機管理的要求越來越高。
公共危機管理是政府組織相關力量對可能發生或已經發生的危機事件進行預測、監督、控制和協調，以有效預防、處理和消除危機，減少損失的行為和過程。從過程來看，公共危機管理可以分為事前管理、事中管理和事後管理。目前，公共危機管理研究的重點是事件中的管理。雖然很多論述中也提到了對公共危機事件的預測、監督和預控，但這些論述大多是基於“知”而非“防”，即如何預測公共危機事件的發生，而不是通過有效的管理來預防。
從政府的管理職能來看，它是壹種預防公共危機的事前管理。公共* *危機的事前管理是指政府為了實現“以人為本、平安有序”的和諧目標，將公共* *危機管理的重點從事中管理轉向事前管理，從處理公共* *危機事件轉向預防公共* *危機，從“滅火”轉向化解“可燃物”。公共危機預管理的核心是“防微杜漸”。
公共危機預管理具有以下特征:
管理導向先進。公共危機有壹個從萌芽、產生、擴散到連鎖效應的過程，壹般表現為漸變與突變的統壹；無論這個過程有多長，都會因為危機誘因的演變而初露端倪。這些先導征兆並不直接表現為公共危機事件，而是應該在公共危機的事前管理中“提前”納入政府的日常管理。比如四川沱江水汙染，是化肥廠技改項目試生產試運行，化肥廠技改項目汙水處理裝置因為壹個故障沒有投入運行。雖然化肥廠技改項目汙水處理能力的管理不在政府環保部門的日常管理範圍內，但如果相關管理者能夠將汙水處理裝置的故障與沱江可能出現的汙染以及沿河數百萬人的正常生活聯系起來，就有可能提前對技改項目的汙水處理裝置進行監控，從而防止汙染事件的發生。
管理範圍是可擴展的。公共危機往往是偶然發生的，偶然原因在於多重危機因素相互作用形成的“合成謬誤”。豬鏈球菌並沒有成為公共危機，而是危機因子豬鏈球菌與人“合成”，與現代運輸流通鏈條疊加，形成“人-豬鏈球菌病”，導致了公共危機。因此，公共危機的事前管理必須將管理範圍從日常事件的壹般管理擴大到延伸管理，以防止“合成謬誤”的發生。
管理狀態正常。公共* * *危機的管理及其解決是壹種瞬態，但公共* * *危機的事前管理是壹種常態，貫穿於政府管理的全過程。之所以要求常態管理，是因為產生公共危機的危機誘因的存在是常態，危機誘因“綜合”導致公共危機的可能性是常態，相應的管理也應該是常態。
管理效果是溢出的。人們常說“安全是最大的節約”，公共危機造成的危害壹般都是非常大的，是最大的“浪費”。四川沱江水汙染只是化肥廠技改項目試生產運行，汙水處理裝置因故障未投入運行，造成了嚴重後果:沱江死魚50萬斤，沿海內江、簡陽、資中等地百萬群眾生活生產用水困難，僅內江就關閉820家娛樂場所26天；沱江水汙染造成的直接經濟損失上億元[2]。如果能嚴格監控化肥廠技改項目試運行相關的汙水處理裝置，加強公共危機的事前管理，上述損失是完全可以避免的。與造成的嚴重損失相比，公共危機事前管理的投入成本很小，其管理效果會對社會生活的方方面面產生巨大的溢出效應。
由於公共危機預管理的上述特點，在當代社會條件下，加強公共危機預管理是非常必要和迫切的！二，加強公共危機事前管理的意義
社會生活的復雜性和不確定性使我國進入危機社會，大規模治安事故、工人失業、農村騷亂、治安惡化等社會問題層出不窮。隨著全球化進程的加快，世界也進入了壹個“連鎖”時代，很多事件的影響往往超越國界，形成連鎖反應，以至於“壹只蝴蝶在巴西扇動翅膀，壹個月後就能導致德克薩斯州的龍卷風”[3]。預防公共危機已經成為全球社會生活不得不面對的重大問題。面對這壹挑戰，加強公共危機的事前管理意義重大。
1.提前削弱危機疊加效應。
以互聯網、無線電通信、WTO、波音、奧運會、奧斯卡、世界銀行為代表的“全球文明”把地球變成了壹個“村莊”，“村莊”內部的互動不僅加速了世界的發展，也把世界變成了壹個對危機因素非常敏感的* * *振動系統。任何壹個國家的政治、經濟和社會危機都有可能通過正反饋擴散到其他國家，強化危機強度。瘋牛病，發生在英國，席卷歐洲後蔓延到世界；美國9.11事件只是因為世貿中心摩天大樓遇襲而崩盤，卻導致全球股市下跌，進而影響全球經濟。單壹事件演化為大規模公共危機的機制源於危機因素疊加形成的* * *振動效應，通過正反饋的相互作用強化危機誘因，從而導致嚴重的公共危機。通過對公共危機的事前管理，加強對誘發公共危機的“初始因素”的控制和防範，從而減緩或防止危機誘因的疊加效應，可以有效避免公共危機或降低其影響。
2.積極釋放潛在的社會壓力。
現代市場經濟將社會生活帶入了壹個高度競爭的時代。市場競爭機制在提高社會運行效率的同時，也使人們在倫理道德、價值觀念、行為方式、人際關系等領域面臨越來越多的沖突和壓力，增加了心理受挫的概率，導致許多心理障礙。巨大的社會壓力和沖突導致壹些人出現反社會、反人類的行為，增加了引發公共危機的可能性。比如，個人會因為失戀而拆掉火車軌道，放火燒幼兒園。在造成社會後果之前，社會壓力表現在往往潛在於個體。通過對公共危機的事前管理，可以預防產生不當社會壓力的危機誘因，及時、適度地加強對社會沖突和壓力的引導，積極釋放社會心理中潛在的社會壓力，從而有效避免社會壓力引發的公共危機。
3.有效降低社會風險成本。
現代化是壹個市場化、信息化、城市化、全球化的過程，表現為現代社會的相互依存性、關聯性和復雜性日益增強。系統越復雜，其可靠性越差，誘發危機的可能性越大，危機蔓延和蝴蝶效應的可能性越嚴重。在現代化過程中，精細的社會分工和密切的合作同時產生“規模效益”和“規模危機”。石油漲價只是石油行業的調價。但當價格漲幅過大時，其影響會波及出租車、農機供油、交通運輸價格、塑料價格等。，從而對社會生活造成整體影響。2003年的SARS疫情壹開始是呼吸道傳染病，但很快蔓延到政治、經濟、文化、外交等多個領域。多米諾骨牌效應迅速將壹場局部危機轉變為全球性危機。在現代化進程中，公共事務領域的“規模危機”增加了社會風險成本。公共* *危機預管理利用“無規模”的投入來化解或抑制可能出現的“規模危機”，降低了公共* * *危機帶來的社會風險和社會解決公共* * *危機事件需要付出的成本。
4.大力提高政府管理能力
與具體的物質資源和人力資源相比，壹定制度安排下的政府管理能量是壹個“定數”。把有限的政府資源投入到最有效的管理活動中，讓“定數”的管理能量產生更大的管理效益，實際上提高了政府的管理能力。公共危機的“連鎖效應”和“規模風險”需要巨額投資來解決。在2005年四川資陽的“人-豬鏈球菌病”事件中，政府投入高達4500萬元解決危機。可見，公共危機中“管理”的成本太高了！公共* *危機的預管理側重於提前預防危機產生的原因和可能產生的連鎖效應，其所需的資源投入相對於公共* *危機的“過程中管理”的投入應該是相當低的，因為公共* *危機的預管理面對的不是壹個已經造成“規模風險”的危機事件。從這個角度來看，公共危機的事前管理使政府的管理資源有了較高的投入收入比，實際上提高了政府的管理能力。三、加強政府公共危機事前管理的對策
政府公共危機的事前管理涉及很多方面。從預見性預防、全方位預防、常規性預防、多手段預防的角度來看，當前應重點做好以下幾個方面的工作。
1.強化公共危機的預管理意識。
有效的危機管理是基於清晰的危機管理意識。在公共危機管理意識成為政府和社會的知識之後，危機管理意識的重點應該是公共危機的事前管理。
強化公共危機的預管理意識，必須關註政府提供的公共產品的隱性利益。政府提供的公共危機管理具有公共產品的屬性。壹般來說，公共危機發生後，解決問題過程中產生的利益是顯性利益，壹般是顯而易見的，容易被社會理解和上級肯定；公共危機預管理的收益是隱性收益，大多難以為社會所理解，也難以為上級所肯定。某處有壹條河，洪水時有發生。河東東西兩鎮。東鎮領導平時不重視防災，西鎮領導帶領百姓築堤修壩，以備不時之需。雨季洪水來時，西鎮安然無恙，東鎮被淹抗洪救災。東鎮領導因抗洪救災表現突出而被提拔，西鎮領導則“原地踏步”。原因在於，公共危機事前管理的收益是隱性收益，而公共危機發生後解決問題的收益是顯性收益。要強化公共危機預管理意識，必須從觀念和制度層面糾正只註重顯性效益的傾向，重視公共危機預管理的隱性效益。
強化公共危機的預管理意識，必須樹立行政管理中“責任擴張”的理念。通常，危機管理的責任大多被定義為預防危機因素，危機前管理需要將管理責任的落實從單純的預防危機因素擴展到預防“合成謬誤”的形成。由於公共危機大多具有偶然性和不確定性，交叉性、不可分割性和隱蔽性的特點使得管理責任邊界不清，容易導致“自掃門前雪”的態度。因此，做好公共危機的事前管理，必須堅持以人為本、穩定有序的價值取向，在管理者中樹立“責任擴張”的理念，以防止危機因素組合產生疊加效應為己任。
2.建立公共危機預管理平臺。
目前，政府在公共危機管理方面的重點大多放在制定危機應急預案和建立危機處理機構上。當中國社會進入公共危機頻發期時，有效預防公共危機，建立高效的公共危機預管理平臺是十分必要的。
鑒於公共危機預管理的特點，其管理平臺必須摒棄運動式管理模式和瞬態操作模式，不宜選擇政治動員路徑和人群戰術。不必另起爐竈，組建團隊，只需依托現有的管理架構，通過有效的制度安排，落實“責任擴張”的定義和正常的管理運作，實現對危機因素和疊加的實時控制和持續監控。因此，公共危機預管理平臺是“嵌入”在現有管理機構中的，是對現有管理機構功能的增強和拓展。這種“嵌入式”的構建方式決定了前置管理平臺邊際成本最低；前置管理平臺在管理權力分配上去中心化，充分發揮“條”上各級管理者的管理潛力，全面防範公共危機；前端管理平臺的職責得到了擴展。通過擴大和界定“進壹步”、“更深”和“更嚴”管理的責任，可以有效預防公共危機。前端管理平臺運行“正常”。與解決了公共危機問題的“暫時性”管理平臺相比，前臺管理平臺要求公共危機預防的連續性。前期管理平臺協同集成。通過提前介入危機因素的動態“模擬整合”，發揮“條塊化”管理的整體整合優勢，將公共危機“扼殺在搖籃中”。
鑒於政府能力的“有限理性”，公共危機預管理平臺應該為公眾參與公共危機管理提供有效的機制和路徑，從而構建全民預防“危機”的管理體系。鑒於公共危機預管理的巨大投入產出效益，預管理平臺應該為危機預管理提供充足的運行資源和條件，包括高效的制度供給，以確保壹個日益復雜和不確定的社會的穩定和秩序。
3.公共危機預管理規範的構建
目前，我國還缺乏壹部關於公共危機的統壹基本法，憲法缺乏對公共危機管理的規定和對政府在緊急情況下處理公共危機的必要授權。這導致各級政府和政府部門在公共危機管理中缺乏明確的權責界定，難以保證公共危機的有效管理。在此背景下，要有效預防公共危機事件的發生，必須註重構建適合本地區、本行業、本系統特點的公共危機預管理規範，使預管理工作有章可循，依法定責，規範人。
公共危機的事前管理標準應著眼於日常管理中“走得更遠”、“更深”、“更嚴”的責任拓展的界定和要求，著眼於防止公共危機通過“疊加”形成“合成謬誤”的諸多環節，圍繞這壹關鍵點規定各責任主體的行政權限和法律責任，規定公共危機。同時，要建立公共危機預管理的問責、糾錯和激勵機制，調動管理者做好公共危機預管理的積極性。
4.提高公共危機預警能力。
現代社會各種因素快速疊加形成的* * *震動效應，使得公共危機產生的因素、路徑、形式多種多樣，公共危機的起因通過疊加大大超出了起因本身的影響範圍。此外，壹些公共危機的形成有壹個周期甚至漫長的過程，初始擾動導致的路徑依賴使得危機形成巨大的發展慣性。有效預防公共危機，需要提高公共危機的預警能力，通過有效的信息溝通，全面監控各領域公共危機的趨勢和程度，建立公共危機預警指標和分析體系，有效防止公共危機原因的疊加，有效糾正公共危機原因的初始擾動，防止其發展慣性造成的後果。從1985開始，我國北方地區實行牲畜承包制，但草原沒有同時承包，導致“放牧無邊界，自由使用，建設不負責”的掠奪性經營行為。草原荒漠化的後果已經超出了草原的範圍，加劇了北京的沙塵暴。現在回過頭來看，牲畜到戶，實行的是草原承包制度。為什麽今天會有沙塵暴？