關鍵詞:小城鎮土地流轉戶籍管理制度社會保障投入機制
加快小城鎮發展是“十壹五”規劃的戰略重點。指出要“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照分步實施、節約用地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。”國內外各種城市發展經驗也表明，小城鎮正在推動城市化進程，拉動農村經濟。它在解決農村剩余勞動力方面發揮了重要作用，成績有目共睹。也成為中國經濟社會發展和現代化的重要組成部分。因此，進壹步擺脫小城鎮發展的束縛，加快小城鎮發展，提高小城鎮建設質量勢在必行。本文從我國小城鎮發展的現狀出發，重點探討了小城鎮建設中可以推進的問題
1小城鎮發展存在的問題
改革開放以來，隨著鄉鎮企業的快速發展，我國小城鎮建設取得了長足的進步。例如，我國農村城鎮數量從1978年的2173個發展到1998年的19060個，增長了7.77倍，年均增長844.35個；1998小城鎮人口16984萬人，其中非農業戶口人口約65438+2500萬人，小城鎮人口占農村總人口的17.9%，占全國總人口的13.6%。與1978占全國人口的5.5%相比，提高了約8個百分點[1]。這些令人印象深刻的成績是必須肯定的，但在充分肯定小城鎮發展取得這些成績的同時，也要註意小城鎮發展過程中暴露出來的各種問題，這些問題不僅影響小城鎮發展的效果，增加小城鎮發展的副作用，而且使其更加深刻。
1.1小城鎮建設缺乏科學合理的規劃。
由於政府職能弱化和各種自然原因導致的小城鎮自發發展，小城鎮建設缺乏科學規劃，總體指導不明確，具體表現在:
(1)我國小城鎮發展過程中，缺乏統壹穩定的科學規劃。小城鎮數量眾多，但基本千篇壹律，重復建設嚴重。資源和土地的低效利用是壹種嚴重的浪費。這種“全方位”建設小城鎮的發展思路，使得本已稀缺的資金更加緊張，使得小城鎮的建設水平很低，質量很差，尤其是小城鎮的基礎設施和公用事業。
(2)孤立發展小城鎮不把小城鎮發展納入大城市群體系，使小城鎮發展與周邊大中城市和其他小城鎮發展脫節，未能形成統壹的城鎮網絡體系，孤立了小城鎮與周邊大中城市的相互促進， 未能使小城鎮的發展依靠大中城市的輻射和帶動作用，未能很好地定位小城鎮的發展，將小城鎮建設孤立於城鎮體系之外。
(3)很多小城鎮的發展存在盲目攀比，不註重實際情況的問題。發展小城鎮不是從當地實際出發，而是盲目追求政績，照搬別人的建設經驗。因此，不合適的發展道路不僅不能促進而且阻礙了小城鎮的發展。小城鎮發展政策仍缺乏連續性，不斷變化，重復建設，頻繁轉型，造成極大浪費。很多地方都是邊建設邊規劃。
1.2小城鎮太小。
中國有大量的小城鎮，但規模太小。據相關研究，小城鎮人口只有在5萬左右才能正常發揮聚集功能[2]。而我國農村鄉鎮人口只有6000多，其中非農業人口只有3300多[3]。如此小的規模導致我國小城鎮功能不完善，吸引力和帶動能力不強。難以吸引農村剩余勞動力和鄉鎮企業向小城鎮轉移。小城鎮規模小也導致小城鎮基礎設施建設成本高，小城鎮基礎設施不完善，不能滿足小城鎮居民生產生活的需要，制約了小城鎮的建設和經濟的進壹步發展。
1.3制約小城鎮發展的體制因素依然存在。
小城鎮的發展需要各種配套政策的支持，而從我國目前的情況來看，各種相關政策不僅不能促進小城鎮的發展，還會阻礙小城鎮的進步，具體體現在承包土地流轉制度、戶籍管理制度、社會保障制度等方面。
1.3.1限制農民承包土地流轉
目前，我國尚未建立健全土地流轉制度，土地流轉程序和市場不規範。主要表現在:(1)很多農戶之間的土地流轉合同沒有簽訂或者簽訂的土地流轉合同不規範，沒有法律效力，導致以後發生糾紛時取證困難，增加了糾紛處理的難度，不利於維護農民的合法權益。(2)農業生產風險大，投入大。收益小的特點農民承包的土地地塊小，土地分散，不利於管理。導致農民想流轉承包地卻沒人願意接手，導致農民很難流轉承包地。
此外，中國的農民千百年來就有“土地情結”，但他們在城市定居卻無法攜帶土地，即中國的非農業戶口沒有土地使用權，這使得很多在城市工作、經商的農民無法放棄原有的土地，從而造成了“背井離鄉”的現象。尤其是小城鎮，把土地帶入城市的人口占小城鎮總人口的比例很大。農民進入小城鎮後，在農村仍然保留基本的責任田和宅基地。
此外，對於土地流轉、股份合作等經濟活動。土地的產權必須明確界定。從目前的情況來看，雖然要求農民對自己承包的土地擁有使用權，但他們的土地承包權並不充分。比如，我國規定土地延包期限為30年，但很多地方沒有執行，土地承包仍頻繁調整，農民承包權不穩定；此外，在土地承包經營權方面，農民的土地承包權受到限制。在目前的制度安排下，農民不能抵押他們的承包土地使用權來獲得所需的資金。農民土地承包權的不充分削弱了農民享有土地的權利，降低了土地使用權流轉的可能性[4]。
1.3.2傳統戶籍制度的約束
長期以來，戶籍問題是困擾農村剩余勞動力轉移和小城鎮發展的壹大難題。傳統的戶籍管理制度以身份為基礎將我國人口分為農業戶口和非農業戶口，形成了城鄉戶籍雙重管理。按照我國現行的戶籍制度，農民是農業戶籍。進入小城鎮還是農業戶籍[5]。農民獲得城市戶籍限制多，困難大。有時候農民進入小城鎮要付出壹定的代價。戶籍制度成為農民進入小城鎮的絆腳石的另壹個原因是，傳統的戶籍制度將戶籍與社保、醫療、子女教育、社會福利、社會地位直接掛鉤。進城農民與原市民的不公平地位和不平等待遇已經形成。這種對農業戶口的“歧視”嚴重制約了農村勞動力的轉移和小城鎮的發展。雖然國務院1997 20號、1998 24號文件規定實行確定居住地和身份的管理制度，但仍不同程度地存在指標控制、進城條件和審批程序嚴格等問題。
1.3.3社會保障體系不完善的制約
目前小城鎮的就業、養老、醫療等社會保障體系還很不完善，社會保障水平不高，與大城鎮相比還很不完善。而且小城鎮社會保障制度改革滯後，政府投入的社會保障資金不足，遠遠落後於小城鎮經濟社會發展的需要，無法滿足小城鎮居民對安全穩定的要求。農民在城市定居後，會放棄原有的土地。而小城鎮的工作和收入不穩定，社保無法保證他們生活的穩定，保障他們失去工作和正常收入後的基本生活，削弱了對農村剩余勞動力轉移的吸引力。社會保障制度無法消除農民進城的後顧之憂，這也是進入小城鎮的農民不願意放棄土地的壹個主要原因。
1.4小城鎮發展中的資金短缺
資金不足是小城鎮建設中普遍存在的問題，也是制約小城鎮建設和發展的主要因素。目前小城鎮的投融資體制比較單壹，最主要的投資來源仍然是政府。在我國，鎮政府不是壹級完整的預決算財政單位，所得稅需要上繳縣財政。鎮政府所需費用是縣財政分配的人頭費和超額收入的提成。這些費用只夠鎮政府正常運轉。所以城市建設的資金主要靠預算外收入來彌補。鎮政府的預算外收入主要來自土地拍賣和高額的城市建設配套費。為了增加收入，加快小城鎮建設，政府只能提高土地價格和建設配套費，這就形成了限制農民進城和投資開發商的“門檻”，增加了鄉鎮企業、農民和外部資金向小城鎮集中的成本，抑制了鄉鎮企業和企業的發展。
1.5缺乏有效的產業驅動。
小城鎮的發展缺乏經濟增長點和有效的產業帶動。這是因為近年來，隨著改革開放的深入，市場經濟日益完善，市場競爭日益激烈，經濟活動越來越復雜。但是，大多數鄉鎮企業領導由於思想僵化，文化水平低，沒有及時調整企業的發展戰略和方向，不具備必要的管理素質和知識，導致管理不善。它跟不上時代發展的步伐。因此，近年來鄉鎮企業增速放緩，吸引帶動能力下降，經濟效益下降，在壹定程度上影響了小城鎮第二產業的發展。第二產業發展不足，加上小城鎮規模小、人口少，影響了小城鎮的規模和輻射效應，無法滿足小城鎮第三產業發展的需要。此外，政府也未能根據小城鎮自身的特點和優勢，制定出壹條適合小城鎮發展的經濟之路。小城鎮的開發建設很盲目，很多地方沒有明確的發展路線或者發展路徑不合適，不能促進和引導小城鎮二三產業的發展。
2為發展小城鎮應采取的措施
隨著我國農村經濟的不斷發展和我國工業化水平的進壹步提高，我國小城鎮發展的條件和環境日趨完善和成熟。消除小城鎮發展的障礙，提高小城鎮發展的速度和質量，增強小城鎮的功能變得越來越迫切。針對小城鎮建設中存在的問題，我們應抓住機遇，實施相應的各項政策，加快小城鎮的發展。
2.1加強小城鎮發展的科學規劃
對小城鎮發展進行統壹規劃，合理安排小城鎮發展的布局和步驟。避免重復建設和土地資源浪費。把小城鎮的發展建設放在大城市體系中，放在大環境中考慮。小城鎮的發展必須依托大中城市。在城市化進程中，大中城市和小城鎮各有優勢。城鎮化體系必須是大中城市和小城鎮協調發展的完整城鎮體系。小城鎮建設。
小城鎮的發展也要制定適合自身發展的穩定連貫的政策。要根據小城鎮的地理位置、資源、環境、人口等特點，因地制宜地制定適合自身發展的政策，決不能盲目模仿和攀比。
2.2加快鄉鎮企業和人口向小城鎮流動，選擇壹批重點城鎮優先發展。
要改變小城鎮的局限性，就要加快鄉鎮企業向小城鎮聚集，在居住、建房、拍照等方面為進入城市的鄉鎮企業提供高效、快捷、便利的服務，並設立專門機構集中辦理所有手續，簡化手續，提高工作效率，從而調動鄉鎮企業向小城鎮聚集的積極性。此外，我們需要大力發展小城鎮的第二和第三產業。要提高小城鎮的就業空間和吸納農村閑置勞動力的能力，應逐步取消戶籍制度的限制，完善社會保障體系，促進農村人口向小城鎮轉移。
另外，小城鎮數量多，政府力量有限，不可能面面俱到。如果各個小城鎮齊頭並進，整體發展，必然會出現規模小、水平低、質量差的問題。因此，要改變小城鎮太小的局面，除了制定政策吸引人口和鄉鎮企業向小城鎮流動外，還必須改變小城鎮“遍地開花”的發展策略。小城鎮的階段性發展路徑。壹是選擇壹批基礎好、經濟發展潛力大的小城鎮，如縣城、縣內較大的鎮，集中力量優先發展。這不僅有利於提高小城鎮發展的速度和質量，也有利於完善小城鎮的功能，形成壹定的輻射和帶動作用，為下壹步其他小城鎮的發展創造條件、積累經驗。然後，在充分發展重點鎮的基礎上，